עתפ"ב 1998-05-20

תקציר

להלן ניתוח משפטי של פסק הדין, המתמקד בעקרונות ובחידושים המשפטיים, בהתבסס אך ורק על הנתונים שסופקו: **ניתוח משפטי של פסק דין עתפ"ב 1998-05-20 כהן נ' שאול גולדשטיין, מנהל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים** **מבוא:** פסק דין זה עוסק בערעור על החלטת בית משפט השלום בנצרת, אשר דחה בקשה לביטול צו הריסה מנהלי שהוצא על ידי מנהל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: "הרשות") למבנה שהקים המערער. הצו הוצא מכוח סעיף 233 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"), המקנה לרשות סמכויות אכיפה דומות לאלו של היחידה הארצית לאכיפה. המבנה הוקם בשטח המהווה חלק מגן לאומי ציפורי – ריש לקיש. **עילות הערעור ודיון משפטי:** 1. **היקף הסמכות להוצאת צו הריסה מנהלי בתחום גן לאומי:** * **הסדר חוקי:** סעיף 233(ב) לחוק התכנון והבניה מקנה לרשות סמכויות אכיפה, בין היתר, "בתחום גנים לאומיים ושמורות טבע". המערער טען כי סמכות זו מותנית בקיום "תכנית" במובן המוגדר בחוק, המייעדת את השטח לגן לאומי. הוא טען כי התוכנית הרלוונטית (ג/1239) לא עומדת בהגדרת "תכנית" זו, שכן היא דורשת תכניות מפורטות נוספות. * **פרשנות בית המשפט:** בית המשפט דחה טענה זו וקבע כי סעיף 233(ב) מכיל שתי חלופות לסמכות הרשות: (1) ביצוע עבודה אסורה **בתחום גנים לאומיים ושמורות טבע** מוכרזים; (2) ביצוע עבודה אסורה **במקרקעין המיועדים בתכנית** לגנים לאומיים ושמורות טבע (גם אם טרם הוכרזו). בית המשפט קיבל את פרשנות הרשות כי כאשר מדובר בשטח **מוכרז** כגן לאומי (כמו במקרה זה), חלופת הפעולה הראשונה מתקיימת, ואין צורך לבחון את הגדרת "תכנית" לצורך הפעלת הסמכות. * **חידוש/הבהרה משפטית:** פסק הדין מבהיר את היקף תחולת הסמכויות של הרשות מכוח סעיף 233(ב) לחוק התכנון והבניה. הוא מבחין באופן ברור בין הפעלת סמכויות בשטח **מוכרז** כגן לאומי, לבין הפעלת סמכויות בשטח **המיועד** בתכנית לגן לאומי אך טרם הוכרז. ההבחנה נועדה לאפשר אכיפה מהירה ויעילה בשני המצבים, למרות שמנגנוני ההגנה והפיקוח עשויים להיות שונים. בית המשפט עמד על ההבחנה הזו הן לפי לשון החוק, הן לפי ההיסטוריה החקיקתית (תיקון 116 לחוק) והן לפי תכלית החקיקה. 2. **החלת ההכרזה על גן לאומי על זכויות קניין קיימות:** * **טענת המערער:** המערער טען כי זכויותיו במשק חקלאי, שהיו קיימות לפני ההכרזה על גן לאומי (1993), גוברות על ההכרזה מכוח סעיף 24(א) לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ה – 1998 (להלן: "חוק גנים לאומיים"). כמו כן, טען כי החלת ההכרזה על שטח פרטי שאינו פתוח לציבור אינה עולה בקנה אחד עם הגדרת "גן לאומי" בחוק. * **עמדת בית המשפט:** בית המשפט דחה טענה זו. הוא קבע כי בעוד שסעיף 24 לחוק גנים לאומיים אכן משייר זכויות קניין קיימות, אין בכך כדי לפטור מפעולות בניה חדשות הנדרשות היתר. כלומר, קיום זכות קניין לא מבטל את סמכויות הרשות לאכוף חוקי תכנון ובנייה בשטח המוכרז. בנוסף, בית המשפט דחה את הטענה בדבר אי-התאמה להגדרת "גן לאומי", וקבע כי עצם העובדה ששטח מוכרז כגן לאומי חל גם על שטחים פרטיים אינה מוציאה אותם מהגדרת גן לאומי, והחוק אף התייחס למצבים כאלה. * **עקרון משפטי:** פסק הדין מדגיש את עקרון ה"עדיפות" של ההכרזה על גן לאומי על פני ייעודים אחרים, תוך הבהרה שזכויות קניין אינן נמחקות, אך פעולות בנייה חדשות בשטח המוכרז עדיין כפופות לאישורי הרשות ולחוקי התכנון והבניה. 3. **הבחנה בין עבודות שיפוץ לבניה חדשה:** * **טענת המערער:** המערער טען כי העבודות שביצע הן בגדר "שיפוץ" בלבד, שאינן טעונות היתר בניה, בהתאם לתקנה 20 לתקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), תשע"ד – 2014. * **קביעת בית המשפט:** בית המשפט דחה טענה זו. בניגוד לקביעה קצרה של בית משפט קמא, בית המשפט בערעור פירט כי מדובר בשינוי מהותי של המבנה הקיים (ממבנה יביל למבנה מחופה בבלוקים ואבן), גידול בשטח בנוי, והצבת דק עץ חדש. בית המשפט קבע כי אין מדובר ב"שינוי פנים" בלבד, וכי העבודות שבוצעו הן בגדר "בניה חדשה" המשנה יסודית את מאפייני המבנה הקודם, ואינן עונות על דרישות הפטור מהיתר, לרבות דרישת "החלפת רכיב ברכיב". * **עקרון משפטי/פרשנות:** פסק הדין מציג פרשנות מחמירה של המונח "שיפוץ" לעומת "בניה חדשה" בהקשר של חוק התכנון והבניה, במיוחד כאשר מדובר בשינויים מהותיים במבנה ובשטחו הבנוי. הוא מדגיש את חשיבות בדיקת היסודות המהותיים של העבודות, ולא רק את היסודות הצורניים. 4. **תחולת תכנית בניין עיר מאוחרת:** * **טענת המערער:** המערער טען כי תכנית ג/9075, שפורסמה לאחר תכנית ג/1239, מייעדת את השטח לשימושים חקלאיים ולא לגן לאומי. * **קביעת בית המשפט:** בית המשפט דחה טענה זו מחמת חוסר הוכחה. נקבע כי המערער לא הציג תשתית ראייתית מוצקה (כגון חוות דעת מקצועית) המוכיחה את תחולת התכנית על השטח הרלוונטי. למעשה, מפה שצורפה מטעם הרשות מצביעה על כך שהמבנה נמצא מחוץ לתחום תכנית זו. בית המשפט גם ציין כי גם אם התכנית הייתה חלה, עדיפות ההכרזה על גן לאומי (כפי שנקבע בסעיף 24(א) לחוק גנים לאומיים) היא עדיפות מסויגת ביחס לשימוש המותר לפי חוק, ומכיוון שהבנייה נעשתה ללא היתר, היא אינה עומדת בתנאי זה. 5. **נטל ההוכחה וביקורת שיפוטית על צו הריסה מנהלי:** * **הלכה פסוקה:** בית המשפט חזר על הלכות יסוד לפיהן בבקשה לביטול צו הריסה מנהלי, על הטוען לעילות הביטול (עבודה כדין, אי-קיום דרישות למתן הצו, פגם חמור) מוטל נטל ההוכחה. כמו כן, לצו ההריסה המנהלי קיימת חזקת תקינות מנהלית, והביקורת השיפוטית במקרים אלו היא מצומצמת. * **יישום:** בית המשפט בחן את טענות המערער לאור נטל ההוכחה המוטל עליו, וקבע כי ברוב המקרים, נטל זה לא הורם. 6. **הוצאות משפט:** * **החלטה ראשונה:** בית משפט קמא הטיל על המערער הוצאות בסך 50,000 ₪, בנימוק שהמערער "גרר" את הצדדים להליך מורכב ויקר והפגין זלזול בחוק. * **שינוי בערעור:** בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור בעניין זה. הוא קבע כי הליך בית משפט קמא לא היה מורכב או יקר באופן מיוחד, וכי המערער השתמש בזכותו לערער. לכן, בוטל חיוב ההוצאות המקורי, והמערער חויב בסך 8,000 ₪ הוצאות (לשני הערכאות יחדיו). * **עקרון משפטי/חידוש:** פסק הדין מדגים את תפקידו של בית המשפט לביקורת על גובה ההוצאות שנפסקו, כאשר הוא מוצא כי ההוצאות אינן מידתיות או בלתי סבירות ביחס להיקף ההליך או לנסיבותיו. במקרה זה, בית המשפט הביע ביקורת על ההסבר שניתן להטלת ההוצאות הגבוהות, והתערב באופן משמעותי בגובהן. **סיכום:** פסק דין זה מחזק את סמכויות האכיפה של הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים בתחום גנים לאומיים מוכרזים, מבהיר את ההבחנה בין גן לאומי מוכרז לשטח המיועד לכך בתכנית, ומדגיש את הדרישות להוכחת טענות ביטול צו הריסה מנהלי. כמו כן, הוא מחדד את ההבחנה בין שיפוץ לבנייה חדשה, ומשמש דוגמה להתערבות בית המשפט בשיקול הדעת בעניין הוצאות משפט כאשר הן בלתי סבירות.