בג"צ 69668-02-26

תקציר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בפני כבוד הנשיא יצחק עמית, כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג, וכבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ, נידונו שתי עתירות (בג"ץ 69668-02-26 ו-81621-02-26) בנוגע להחלטת ממשלה מספר 2542 מיום 9.12.2024 ולנוהל שהותקן מכוחה, "נוהל רישום ארגונים ומתן המלצות לעובדיהם הזרים". העתירות הוגשו על ידי שורה של ארגוני סיוע הומניטריים בינלאומיים, נגד צוות בין-משרדי, משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות, מתאם פעולות הממשלה בשטחים, משרד הרווחה והביטחון החברתי, רשות האוכלוסין וההגירה וממשלת ישראל. **עיקר המחלוקת והרקע לה:** העתירות הוגשו על רקע דרישת הממשלה, במסגרת הנוהל החדש, כי ארגוני סיוע הומניטריים יגישו בקשה לרישום בישראל, שתכלול, בין היתר, את פרטי הזיהוי ודרכי הקשר של כל עובדיהם המעורבים בניהול ויישום תוכניות העבודה, לרבות עובדים פלסטינים ועובדים זרים. דרישה זו, המעוגנת בסעיף 5.1(8) לנוהל, מהווה תנאי להמשך פעילותם של הארגונים בישראל ובאזורים (יהודה ושומרון ורצועת עזה), ואי-עמידה בה עלולה להוביל לפקיעת רישומם ולהפסקת פעילותם. הנוהל החדש הותקן בעקבות החלטת ממשלה מס' 2542, שהחליפה נוהל קודם ("הנוהל הישן") והעבירה את סמכות הרישום וההמלצה ממשרד הרווחה לצוות בין-משרדי, הכולל נציגים מגורמים ביטחוניים, מדיניים ומשפטיים. השינוי נבע, בין היתר, מלקחי אירועי ה-7 באוקטובר 2023, והצורך לחזק את הפיקוח הביטחוני על ארגוני סיוע. **טענות העותרים:** 1. **חוסר סמכות:** העותרים טענו כי המשיבים חרגו מסמכותם בכך שהורו, הלכה למעשה, על הפסקת פעילותם של ארגוני הסיוע בשטחי הרשות הפלסטינית. לטענתם, סמכות זו נתונה לרשות הפלסטינית מכוח הסכמי אוסלו והדין הפלסטיני, ואין למשיבים סמכות להתערב ברישומם ורישוי פעילותם של ארגונים אלו שם. כמו כן, נטען כי החלטת הממשלה אינה מסמיכה את הצוות הבין-משרדי להורות על הפסקת פעילות, וסעיף 8.4 לנוהל מאפשר לכל היותר הוצאת עובדים זרים, לא הפסקת פעילות הארגון. טענה מרכזית נוספת הייתה כי דרישת המידע, הפוגעת בזכות לפרטיות, אינה יכולה להישען על החלטת ממשלה בלבד, ומשלא עוגנה בחקיקה ראשית, היא לוקה בחוסר סמכות. 2. **פגיעה בפרטיות והסתירה ל-GDPR:** העותרים, שרובם כפופים לרגולציית הגנת המידע האירופית (GDPR), טענו כי דרישת המידע מחייבת אותם להפר את הוראות ה-GDPR, בכך שהיא מהווה "העברה בינלאומית" של נתונים אישיים למדינה שלישית (ישראל) שאינה בעלת "החלטת תאימות" (Adequacy Decision) מלאה, או שדרישת המידע חורגת מגבולות התאימות שניתנה לישראל. הועלתה טענה בדבר "מלכוד נורמטיבי" – אי-עמידה בדרישה הישראלית תוביל לסנקציות בישראל, ועמידה בה תגרום להפרת ה-GDPR וסנקציות באירופה. כמו כן, נטען כי המשיבים לא הציגו נימוק קונקרטי לנחיצות איסוף המידע במתכונתו הרחבה, וניתן להשיג את התכלית הביטחונית באמצעים פוגעניים פחות. 3. **הפרת המשפט הבינלאומי:** העותרים טענו כי דרישת המידע נוגדת את עקרונות המשפט הבינלאומי, ובפרט את סעיף 59 לאמנת ג'נבה הרביעית, המחייבת לאפשר את פעילות הסיוע, ואת סעיף 63 לאמנה, האוסר התערבות במבנה הארגוני באופן שיפגע בפעילותם. נטען כי הדרישה לרישום ישראלי המותנה במסירת פרטי עובדים פוגעת בעקרון הניטרליות של הארגונים ויוצרת זיקה מבנית עם אחד הצדדים לסכסוך. **טענות המשיבים:** 1. **סמכות ריבונית:** המשיבים טענו כי נוהל הרישום נועד להסדיר את כניסתם של עובדים זרים לישראל, סוגיה המצויה בליבת הסמכות הריבונית של מדינת ישראל, ובפרט של שר הפנים, מכוח חוק הכניסה לישראל. לטענתם, רישום ארגון ברשות הפלסטינית אינו גורע מסמכותה של ישראל להפעיל את שיקול דעתה באשר לכניסת זרים ופעילותם בשטחה, מטעמים ביטחוניים ומדיניים. 2. **התאמה ל-GDPR והזכות לפרטיות:** המשיבים הודו כי יש פגיעה מסוימת בפרטיות, אך טענו כי היא מוגבלת ומידתית, ונדרשת לצורך תכלית ביטחונית מן המעלה הראשונה. הם הפנו להחלטת התאימות של הנציבות האירופית לישראל, וטענו כי היא חלה על העברת מידע למערכות ממשלתיות ישראליות בתחומי מדינת ישראל. כן הדגישו כי ישראל אינה כפופה ל-GDPR, וכי הדין הישראלי, לרבות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק הגנת הפרטיות, מספק איזון ראוי. עוד נטען כי ארגונים רבים, הכפופים ל-GDPR, נענו לדרישת המידע. 3. **הצדקה ביטחונית:** המשיבים הדגישו כי דרישת המידע נובעת משיקולים ביטחוניים מובהקים, לאור חשיפתם של ארגוני טרור לניסיונות להשתלט על אמצעי סיוע הומניטרי. הם טענו כי הנוהל החדש, המעביר את הפיקוח לגורמים ביטחוניים, מהווה התאמה למציאות ביטחונית משתנה, ומטרתו למנוע שימוש לרעה בתשתיות סיוע. 4. **היבטים דיוניים:** המשיבים טענו כי דין העתירות להידחות גם מטעמים דיוניים, הכוללים שיהוי משמעותי בהגשתן וחוסר ניקיון כפיים מצד העותרים, שהציגו תשתית עובדתית חלקית. **הכרעת בית המשפט (השופטת גילה כנפי-שטייניץ):** בית המשפט דחה את העתירות. 1. **סמכות המשיבים:** השופטת כנפי-שטייניץ קבעה כי סמכות המשיבים לדרוש את המידע נובעת מסמכותה הריבונית של מדינת ישראל, ובפרט סמכות שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל, להסדיר את כניסתם של זרים לישראל ולפעילותם בה. הרישום במסגרת הנוהל מהווה שלב מקדמי לבחינת בקשות לאשרות עבודה, ואינו התערבות בניהול האזרחי של הרשות הפלסטינית. דרישת המידע היא דרישת סף לשלילת סיכון ביטחוני, המאפשרת למדינה לממש את חובתה להגן על ביטחונה. השופטת הדגישה כי הצוות הבין-משרדי פועל מכוח החלטת ממשלה ובהתאם לחוק הכניסה לישראל, וכי הפרקטיקה רבת השנים של דרישת מידע דומה במסגרת הנוהל הישן תומכת בסמכות זו. 2. **הזכות לפרטיות ו-GDPR:** * **מעמד ישראל מול GDPR:** נקבע כי מדינת ישראל היא מדינה ריבונית, וסמכויותיה נגזרות מהדין הישראלי. ה-GDPR אינו חלק מהמשפט הפנימי ואינו מחייב את ישראל. * **"החלטת התאימות":** הודגש כי לישראל "החלטת תאימות" מהנציבות האירופית, המכירה בכך שהדין הישראלי מספק רמת הגנה נאותה על מידע אישי. נקבע כי החלטה זו חלה על העברת מידע למערכות ממשלתיות ישראליות בתחומי מדינת ישראל, וכי היא כוללת עיבוד אוטומטי של נתונים. לפיכך, טענת "המלכוד הנורמטיבי" הנטענת ביחס ל-GDPR נדחתה. * **איזון בין פרטיות לביטחון:** נדחה גם הטיעון בדבר חריגה מה-GDPR במישור המהותי. השופטת קבעה כי ה-GDPR עצמו מאפשר עיבוד נתונים למטרות של אינטרס ציבורי וביטחון לאומי, וכן מתוך "אינטרס לגיטימי". בנוסף, סעיף 23 ל-GDPR מכיר בזכותן של מדינות להגביל את זכויות נושאי המידע לשם הגנה על ביטחון לאומי, כל עוד הדבר נחוץ ומידתי. * **הדין הישראלי:** נקבע כי דרישת המידע עומדת במבחני התכלית, הנחיצות והמידתיות לפי הדין הישראלי. התכלית הביטחונית הוכרה כמובהקת, במיוחד לאור אירועי ה-7 באוקטובר. מבחן הנחיצות נבחן על פי עקרון "מזעור המידע", ונקבע כי המידע הנדרש (נתוני זיהוי וקשר) הוא מינימלי. טענת העותרים בדבר חלופת הסינון העצמי נדחתה, שכן בדיקה עצמית אינה יכולה להוות חלופה שקולה לבדיקה ביטחונית ממשלתית. מבחן המידתיות במובן הצר התמקד בשיווי המשקל בין התועלת הביטחונית (חיונית) לבין הפגיעה בפרטיות (מוגבלת לנתוני זיהוי בסיסיים). כמו כן, הובהר כי המידע לא יכלול "מידע רגיש" במובנו המשפטי, וכי הליך הרישום והפיקוח על מאגר המידע על ידי הרשות להגנת הפרטיות יבטיח את שמירת הנתונים. * **השפעת התקנות:** תקנות הגנת הפרטיות (הוראות לעניין מידע שהועבר לישראל מהאזור הכלכלי האירופי), התשפ"ג-2023, תומכות בחריג לשימוש במידע למטרת הגנה על ביטחון המדינה, תוך דרישת מידתיות. 3. **המשפט הבינלאומי:** * **סמכות ישראל לעומת אמנת ג'נבה:** השופטת קבעה כי דרישת המידע אינה מהווה הפרה של אמנת ג'נבה הרביעית. ישראל אינה חולקת על חובתה לאפשר ולהקל על העברת סיוע הומניטרי, אך לצד זאת, קיימת לה הזכות לפקח על הסיוע והגורמים המעבירים אותו, על מנת לוודא שאינו מנוצל לרעה ואינו מסכן את הביטחון. הוכרע כי דרישת זיהוי בסיסית אינה מהווה שינוי מבנה ארגוני או פוגעת בפעילות הארגון באופן שיפר את האמנה. * **הניטרליות:** נקבע כי הדרישה למידע אינה פוגעת בעיקרון הניטרליות, אלא נועדה לשרת אותו, בכך שהיא מבטיחה שהסיוע לא יגיע לידי גורמי טרור. **היבטים דיוניים:** בית המשפט מתח ביקורת על השיהוי בהגשת העתירות ועל ניהול הליכים דיוניים לקוי מצד העותרים, לרבות העלאת טענות חדשות בשלב מאוחר של ההליך. עם זאת, מצא בית המשפט להידרש לעיקר המחלוקת לגופה. **הכרעה וסוף דבר:** העתירות נדחו. לפנים משורת הדין, ניתנה לעותרים ארכה בת 30 ימים להגשת בקשה מלאה לרישום בהתאם לנוהל, או להשלמת בקשה שכבר הוגשה. **חידושים ודגשים משפטיים:** * **סמכות ריבונית והגנת גבולות:** פסק הדין מדגיש את סמכותה הריבונית של מדינת ישראל להסדיר את כניסתם של זרים ופעילותם, תוך מתן עדיפות לשיקולים ביטחוניים. * **פרשנות "החלטת התאימות" וה-GDPR:** בית המשפט מבהיר כי "החלטת התאימות" של האיחוד האירופי לישראל אינה תלוית-שטח באופן מוחלט, וכי הדין הישראלי, בדגש על תקנות הגישור, מספק מסגרת הולמת לאיזון בין פרטיות לביטחון, גם כאשר מדובר בהעברת מידע ממדינות האיחוד. * **מבחן המידתיות:** ניתוח מעמיק של מבחני התכלית, הנחיצות והמידתיות, תוך שימת דגש על עקרון "מזעור המידע" ועל ההבחנה בין "מידע אישי" ל"מידע רגיש". * **סמכות הפיקוח על סיוע הומניטרי:** פסק הדין מכיר בזכותה של ישראל לפקח על ארגוני סיוע הומניטריים, גם אם הדבר מתבטא בדרישות רישום ומידע, וזאת כאמצעי להבטחת ניטרליותם ומניעת ניצול לרעה של הסיוע. * **הגבלת התערבות שיפוטית:** בית המשפט מכיר במרחב שיקול הדעת הרחב הנתון לרשות המבצעת בנושאי מדיניות חוץ וביטחון לאומי, ומצמצם את ההתערבות השיפוטית בהחלטות בתחומים אלו.