עע"מ 2956/22

תקציר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 2956/22 **לפני:** כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט אלכס שטיין **המערער:** פנחס כהן **נגד** **המשיבים:** 1. עמותת בית יעקב - דרכי רחל ע"ר 2. מכון בית יעקב למורות (חל"צ) בע"מ 3. מרכז בית יעקב בארץ ישראל ע"ר 4. מדינת ישראל - משרד החינוך **ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 16.3.2022 בת"צ 39858-02-21 שניתן על ידי כבוד השופטת דנה כהן-לקח** **תאריך ישיבה:** י"ג אלול תשפ"ד (16.9.2024) **פסק-דין** **השופט עופר גרוסקופף:** **1. מבוא ורקע:** ההליך הנדון הינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, אשר סילק על הסף בקשה לאישור תובענה ייצוגית. בבסיס בקשת האישור עומדת טענה כי מוסדות חינוך על-יסודיים מוכרים שאינם רשמיים, הפונים לתלמידות מהאוכלוסייה החרדית ("סמינרים"), גובים שלא כדין תשלומים עבור הליכי מיון. השאלה המרכזית בפסק דין זה הינה האם ניתן להגיש תובענה ייצוגית כנגד מוסדות אלו, ובפרט, האם התובענה עומדת בתנאים המנויים בתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, ובהתאם לאיזה סעיף. **2. השתלשלות העניינים:** * **בקשת אישור ראשונה:** המערער הגיש בקשת אישור ראשונה בטענה כי מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים (להלן: מוסדות מוכש"ר) גובים דמי רישום שלא כדין. בקשה זו נסוגה לאחר שהמשיבה 3 טענה כי מוסדות החינוך אינם "עוסק" כמשמעותו בחוק הגנת הצרכן, ולפיכך פרט 1 לתוספת השנייה אינו חל. המערער ביקש לכל הפחות תיקון בקשת האישור כך שתתבסס על פרט 11 (תביעה נגד רשות), או העברת הדיון לבית משפט לעניינים מנהליים. בית המשפט המחוזי אישר את הסתלקותו של המערער מבקשת האישור, תוך שמירת זכותו להגיש בקשה מחדש. * **בקשת אישור שנייה:** המערער הגיש בקשת אישור חדשה, הפעם לבית המשפט לעניינים מנהליים, וביסס אותה על פרט 11 לתוספת השנייה. נטען כי מוסדות המוכש"ר מהווים "רשות" כמשמעותה בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, וכי התשלומים הנתקפים הם "מס, אגרה או תשלום חובה אחר". המשיבות (מוסדות החינוך ומשרד החינוך) ביקשו לסלק את הבקשה על הסף, בטענה כי הן אינן "רשות" וכי התשלומים אינם תשלום חובה. * **פסק דין בית המשפט המחוזי:** בית המשפט המחוזי קיבל את בקשת הסילוק וקבע כי מוסדות המוכש"ר אינם מהווים "רשות" בהקשר זה, שכן פעילותם בתחום הקבלה והגבייה אינה נעשית מכוח הסמכה סטטוטורית, אינה מועברת לקופת המדינה, והיא נובעת משיקול דעתם כבתי ספר פרטיים. כתוצאה מכך, פרט 11 לא חל. בית המשפט אף קבע כי אין צורך להכריע בשאלה האם התשלומים הם בגדר "מחיר" או "תשלום חובה". * **הערעור הנוכחי:** המערער מערער על קביעת בית המשפט קמא כי פרט 11 אינו חל. בדיון בבית המשפט העליון, המערער הבהיר כי אינו עומד על טענתו כי רשתות החינוך הן "רשות", אך עומד על כך שפרט 1 חל על הבקשה. **3. המסגרת המשפטית – חוק תובענות ייצוגיות והתוספת השנייה:** * **כלל הרשימה הסגורה:** החוק קובע כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית רק אם היא נמנית עם סוגי התביעות המפורטות בתוספת השנייה, או אם הותרה במפורש בחקיקה אחרת. זהו "כלל הרשימה הסגורה", שנועד למנוע התדיינויות מיותרות ולהגדיר מראש את התחומים שבהם מתאים לנהל הליכים ייצוגיים. * **התוספת השנייה:** התוספת מכילה 20 סעיפים (פרטים) המפרטים את סוגי התביעות המותרות. פרטים שונים חלים על יחסים שונים (למשל, פרט 1 – יחסי עוסק-לקוח, פרט 11 – תביעה נגד רשות להשבת סכומים שנגבו שלא כדין). * **היחס בין הפרטים:** ככלל, פרטים שונים בתוספת אינם מוציאים זה את זה, וניתן להגיש תביעה מכוח יותר מפרט אחד. אולם, קיים חריג מרכזי: * **פרט 11 לעומת פרט 1:** נקבע כי פרט 11 (תביעה נגד רשות) ופרט 1 (תביעה נגד עוסק) מוציאים זה את זה. קביעה כי פרט 11 חל, מלמדת שפרט 1 אינו חל, ולהיפך. ההבחנה ביניהם משמעותית, שכן חלים עליהם כללים דיוניים שונים (ערכאה שיפוטית, אפשרות להודעת חדילה, הגבלת סעד השבה ועוד). **4. דיון והכרעה:** **א. המסגרת הדיונית:** * **האם יש לדון בפרט 1:** בתי המשפט והצדדים התמקדו בפרט 11, אך משהמערער העלה בערעור את האפשרות לתחולת פרט 1, ובהתחשב בגלגוליו המורכבים של ההליך, סבר בית המשפט שיש לדון גם בפרט 1. המערער הציג טענותיו בנוגע לפרט 1 כבר בהליך הקודם, וניתנה לרשתות החינוך הזדמנות להתייחס לכך. מחיקת הערעור והחזרת ההליך להגשת בקשה חדשה לא תשרת את האינטרס הציבורי. * **השתק שיפוטי:** נדחתה טענת ההשתק השיפוטי. בית המשפט קמא קבע כי פרט 11 אינו חל, והמערער לא השתק מלדון באפשרות תחולתו של פרט 1, במיוחד לאור הבהרות שניתנו מאז. * **סמכות בית המשפט:** בית המשפט דחה את טענת משרד החינוך כי בית המשפט לערעורים בעניינים מינהליים אינו מוסמך לדון בתחולת פרט 1. נקבע כי דיון בסוגיה זו, הנוגעת לגבול בין סמכות עניינית אזרחית לסמכות מינהלית, הוא טבעי במסגרת ערעור בעניינים מינהליים, ובפרט כאשר עסקאות הן במסגרת מוסדות מוכש"ר. **ב. היקף התחולה של פרט 11:** * **לא חל על מוסדות המוכש"ר:** בית המשפט קמא קבע בצדק כי מוסדות המוכש"ר אינם מהווים "רשות" לצורך פרט 11, וזאת בכל הנוגע להליכי הקבלה וגביית התשלומים הנתקפים. פעילויות אלו אינן נעשות מכוח הסמכה סטטוטורית, אינן מופנות לקופת המדינה, ומהוות חלק מהאופי הפרטי של בתי הספר. כפועל יוצא, פרט 11 אינו חל. * **הבחנה בין גופים:** לא כל גוף הממלא תפקיד ציבורי נחשב "רשות" לצורך פרט 11. יש לבחון את הפעילות הספציפית. מוסדות מוכש"ר, אף שממלאים תפקיד חינוכי חיוני, פועלים באופן פרטי, בהבדל מבתי ספר רשמיים שהם חלק מהמדינה. **ג. היקף התחולה של פרט 1:** * **תנאי התחולה:** פרט 1 חל על תביעה נגד "עוסק" בקשר ליחסים בינו לבין "לקוח", בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו. ישנם שלושה תנאים מצטברים: 1. **תנאי העוסק:** הנתבע הוא "עוסק" כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן ("מי שמוכר נכס או נותן שירות דרך עיסוק"). 2. **תנאי הלקוח:** התובעים הם "לקוחות" של הנתבע. 3. **תנאי העסקה:** התביעה עוסקת בעניין שבין העוסק ללקוח. * **פרשנות מרחיבה:** פרט 1 נתפס כפרשנות מרחיבה, המשלבת את תכליות דיני הגנת הצרכן (הגנה על צרכנים מפני פערי כוחות) ותכליות חוק תובענות ייצוגיות (אכיפה, הרתעה, נגישות לבית המשפט). **ד. יישום על המקרה דנן:** 1. **תנאי העוסק:** * **מוסדות מוכש"ר כ"עוסק":** נקבע כי מוסדות המוכש"ר, בהקשר של הליכי קבלה וגביית התשלומים הנתקפים, **כן** נחשבים "עוסקים". * **הנימוקים:** * **הגדרה רחבה:** הגדרת "עוסק" בחוק הגנת הצרכן רחבה ואינה מוגבלת לתחומים מסוימים. פעילות חינוכית אינה מוחרגת באופן אוטומטי. * **מאפיינים עסקיים:** הליכי הקבלה וגביית התשלומים נעשים בסביבה תחרותית, תוך שיקול דעת כלכלי (הפחתת עלויות, בחירה אם לגבות תשלום), שימוש במערך ארגוני, וקבלת תמורה ישירה מהמתמיינות. * **הבחנה מ"רשות":** מוסדות המוכש"ר אינם פועלים כ"רשות" בעניינים אלו, ולפיכך, אם אינם "עוסק" – היו חסינים מתובענות ייצוגיות, מצב שאינו רצוי. * **שירות חינוך:** אף שמתן חינוך הוא שירות חיוני, הדבר אינו מונע את סיווגם כ"עוסק" כאשר ישנם מאפיינים עסקיים בפעילותם. * **גופים ללא כוונת רווח:** העובדה שהם פועלים ללא כוונת רווח אינה שוללת את סיווגם כ"עוסק". * **הבחנה ממוסדות להשכלה גבוהה:** בניגוד למוסדות להשכלה גבוהה, שבהם פעילות הליבה היא ציבורית, הליכי הקבלה והגבייה של תשלומים עבורם הם בחירה וולונטרית של מוסדות המוכש"ר, הניתנת להפרדה מפעילות הליבה. * **סבסוד מדינתי:** סבסוד שכר הלימוד על ידי המדינה אינו משנה את סיווגם כ"עוסק" ביחס לתשלומים שהמתמיינות משלמות מכיסן. 2. **תנאי הלקוח:** * **המתמיינות כלקוחות:** נקבע כי המתמיינות **כן** נחשבות "לקוחות" של רשתות החינוך. * **הנימוקים:** התקיים קשר משפטי ישיר, המתמיינות בחרו לאילו מוסדות להגיש מועמדות ושילמו את התשלומים ישירות. היחסים צרכניים-עסקיים באופיים. 3. **תנאי העסקה:** * **זיקה ליחסים:** התביעה עוסקת בגביית התשלומים הנתקפים, קרי, בתמורה ששולמה במסגרת מערכת היחסים בין המתמיינות למוסדות. תנאי זה מתקיים. **ה. סוף דבר:** * **תחולת פרט 1:** מאחר שכל שלושת התנאים מתקיימים, פרט 1 חל על בקשת האישור. * **ביטול פסק הדין קמא:** פסק הדינו של בית המשפט המחוזי, שסילק את הבקשה על הסף, מבוטל. * **החזרת הדיון:** התיק מוחזר לבית המשפט קמא (גם אם דן בו עד כה כבית משפט לעניינים מינהליים) על מנת שיכריע בשאר התנאים לאישור התובענה כייצוגית (תנאי סעיפים 3 ו-8 לחוק תובענות ייצוגיות). * **חיוב בהוצאות:** חיוב המערער בהוצאות בבית המשפט קמא מבוטל, ונקבע כי רשתות החינוך יישאו בהוצאות המערער בסכום כולל של 60,000 ש"ח. * **השלכות:** ההחלטה מחדדת את הגישה הפרשנית הרחבה לפרט 1, תוך איזון בין הצורך באכיפה יעילה של זכויות צרכנים (או לקוחות) לבין מניעת תובענות ייצוגיות שאינן ראויות. היא מדגישה כי פעילות חינוכית, גם אם היא ללא כוונת רווח, יכולה להתנהל במסגרת יחסי "עוסק-לקוח" לצורך תובענות ייצוגיות, אם קיימים מאפיינים עסקיים בפעילות הנתבעת. **הערות מהותיות:** * **תכליות ההגנה הצרכנית:** ההחלטה מדגישה כי פרשנותו של פרט 1 צריכה להיעשות לאור תכליות דיני הגנת הצרכן, ובפרט הצורך להגן על צרכנים מפני פערי כוחות וידע מול עוסקים. * **אכיפה והרתעה:** פרשנות מרחיבה לפרט 1 תורמת לאכיפת הדין ולהרתעה מפני הפרות, ובפרט כאשר מדובר בציבור בעל קשיים בגישה לבית המשפט. * **גופים דו-מהותיים:** ההחלטה עשויה להשליך על גופים דו-מהותיים אחרים, המשלבים פעילות ציבורית ופרטית-מסחרית. * **חשיבות ההקשר:** הסיווג כ"עוסק" או "רשות" תלוי בהקשר הספציפי של הפעילות הנדונה. * **שוויוניות ואי-אפליה:** ההחלטה מתייחסת גם להקשר החינוכי הייחודי, שבו קיים חשש לאפליה, ומדגישה כי התובענה הייצוגית מהווה מנגנון חשוב לאכיפת הדין ולמניעת עוולות. **שופטת דפנה ברק-ארז** הצטרפה להחלטה, והדגישה את חשיבות השילוב של פעילות פרטית-מסחרית עם ציבורית בגופים כמו מוסדות החינוך, את תכליות חוק תובענות ייצוגיות בדבר גישה לבית המשפט, ואת הקושי שייווצר לו היו מוסדות אלו חסינים מתובענות ייצוגיות. **השופט אלכס שטיין** הסכים.