בר"מ 2041/21

תקציר

בבקשת רשות ערעור זו, בית המשפט העליון דן בהיקף תחולתה של הוראת הפטור מתשלום היטל השבחה, המתייחסת להשבחה באזור שהוכרז כשכונת שיקום. המקרה הגיע לדיון עקב מחלוקת בין ועדות התכנון והבנייה לבעלי נכסים בשכונות שיקום, אשר חויבו בהיטלי השבחה בעת מכירת דירותיהם. **רקע עובדתי ומשפטי:** המשיבים הם בעלי זכויות בדירות מגורים באזורים שהוכרזו כשכונות שיקום. חוות דעת שמאיות העריכו כי התכנון המיטבי עבור נכסים אלו הוא הריסה ובנייה מחדש, נוכח תכניות משביחות שאפשרו הוספת יחידות דיור. כתוצאה מכך, חויבו המשיבים בהיטלי השבחה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב, בשל מימוש זכויותיהם בנכסים דרך עסקאות מכר (למעט מקרה אחד של היתר בנייה). המשיבים טענו כי הם זכאים לפטור מתשלום היטל ההשבחה מכוח סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, המעניק פטור מהיטל בגין השבחה במקרקעין למגורים בשכונת שיקום. ועדת הערר קיבלה את עררי המשיבים ודחתה את טענת הוועדה המקומית, לפיה הפטור חל רק על הרחבת דירת מגורים קיימת ולא על מכר של נכס המיועד להריסה ובנייה מחדש. ועדת הערר קבעה כי אין עיגון לכך בלשון החוק, וכי פרשנות זו אינה מגשימה את תכליות פרויקט שיקום השכונות. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את ערעור הוועדה המקומית, וקבע כי החלטות ועדת הערר מנומקות כהלכה. **השאלה העקרונית:** הבקשה לערעור בגלגול שלישי הציגה שאלה עקרונית: האם הוראת הפטור מתשלום היטל השבחה חלה גם במקרים של מימוש זכויות במקרקעין בדרך של מכר, ואם כן, כיצד יש להפעילה במקרים כאלה. הוועדה המקומית טענה כי הפטור מוגבל למימוש בדרך של הוצאת היתר בנייה להרחבת בנייה קיימת. לעומתה, המשיבים טענו כי לשון החוק אינה מבחינה בין דרכי המימוש. היועצת המשפטית לממשלה הציעה לקבל את בקשת הרשות לערער, ולפרש את הוראת הפטור באופן מצמצם, כך שלא תחול על מימוש בדרך של מכר, שכן תכליתה העיקרית היא שיקום המבנים הקיימים ולא סיוע כלכלי למוכרים. **הכרעת בית המשפט העליון:** בית המשפט העליון, בהרכב של שלושה שופטים (הנשיא יצחק עמית, השופט עופר גרוסקופף והשופט יחיאל כשר), החליט לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור לגופו. **עיקרי ההכרעה:** 1. **אי-הבחנה גורפת בין דרכי מימוש:** השופט גרוסקופף, בדעת רוב, קבע כי אין מקום להבחין באופן גורף בין מימוש זכויות בדרך של היתר בנייה לבין מימוש בדרך של מכר לעניין תחולת הוראת הפטור. הוא הדגיש כי לשון הוראת הפטור אינה מבחינה בין דרכי מימוש אלו, וכי הבחנה גורפת עלולה לפגוע בתכליות הפטור, כגון עידוד שיפור תנאי המגורים של תושבי שכונות השיקום וקידום שיקום השכונות. 2. **הקבלת תחולת הפטור:** בית המשפט קבע כי יש לשאוף להשוות, ככל הניתן, את אופן החלת הוראת הפטור בין דרכי המימוש השונות. המשמעות היא שהפטור יחול גם במקרה של מכר, אך היקפו יוגבל. 3. **הבחנה בין שיפור הקיים לבנייה חדשה:** בהמשך להלכת עמאש (רע"א 8565/10) והלכות נוספות, בית המשפט חזר וקבע כי הוראת הפטור חלה על שיפור יחידת דיור קיימת (למשל, הרחבה), אך אינה חלה על בניית יחידות דיור חדשות. 4. **יישום במקרה של מכר:** כאשר מימוש הזכויות נעשה בדרך של מכר, יש להבחין בין השבחה שמקורה באפשרות לשפר את הבנייה הקיימת לבין השבחה שמקורה באפשרות לבנות בנייה חדשה. * **פטור מותנה:** הפטור יחול רק על רכיב ההשבחה אשר ניתן לנצל אותו על דרך של הרחבת יחידת הדיור הקיימת. * **היטל על היתרה:** על יתרת ההשבחה, אשר לא ניתן לנצל אותה על דרך של הרחבת יחידת הדיור הקיימת (והיא משקפת בנייה חדשה), יחויב היטל השבחה במועד המכירה. * **אי-ודאות:** במקרים בהם קיימת אי-ודאות לגבי אופן ניצול ההשבחה, הפטור יחול ביחס לרכיב המרבי שיכול להתייחס לשיפור הקיים בלבד. 5. **דחיית הערעורים הפרטניים:** בית המשפט דחה את הערעורים הפרטניים של הוועדה המקומית, אך ביטל את פסיקת ההוצאות שנפסקו לחובת המשיבים בבית המשפט לעניינים מנהליים, לאור הספק בדבר התוצאה הנכונה במקרים אלו. לא נקבעו הוצאות בבית המשפט העליון. **חידוש מרכזי:** החידוש המרכזי בפסק הדין הוא הקביעה כי הוראת הפטור מתשלום היטל השבחה חלה גם בעת מימוש זכויות במקרקעין בדרך של מכר, בניגוד לעמדת הוועדה המקומית והיועצת המשפטית לממשלה. עם זאת, היקף הפטור במקרים של מכר אינו גורף, והוא מוגבל להשבחה הניתנת לניצול במסגרת שיפור הקיים (הרחבת דירה קיימת), ולא להשבחה הנובעת מבניית יחידות דיור חדשות. גישה זו נועדה לאזן בין תכלית הפטור – עידוד שיקום שכונות ושיפור תנאי המגורים של תושביהן – לבין הצורך בגביית היטל השבחה. **הערות נוספות:** * בית המשפט עשה שימוש בסמכותו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערער והוגש ערעור לגופו, נוכח השאלות העקרוניות שהועלו. * השופט גרוסקופף ציין כי אמנם ניתן למצוא קושי בלשון הסעיף להבחנה בין דרכי המימוש, אך מצא הצדקה להבחנה זו נוכח התכליות הסוציאליות והכלכליות של הוראת הפטור וההלכות הקודמות. * הנשיא עמית הסכים לדעת הרוב, וציין כי הוא הולך בתלם ההלכה שנקבעה בעניין עמאש, תוך הבעת הסתייגות מסוימת מהקושי הלשוני, אך קיבל את ההבחנה הפרקטית שהוצעה. * השופט כשר הצטרף להסכמתו.