בג"צ 139/24

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של פסק הדין, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **הנושא המרכזי:** עתירה זו עוסקת בשני היבטים מרכזיים הנוגעים להיטל ההטמנה על פסולת, כפי שנקבע בחוק שמירת הנקיון, התשמ"ד-1984: 1. **גובה היטל ההטמנה:** טענת העותרים כי יש להעמיד את היטל ההטמנה על סך של 0 ש"ח. 2. **שימוש בכספי היטל ההטמנה:** טענות העותרים בנוגע לפרקטיקת העברת כספי הקרן לשמירת הניקיון (הקרונות מהיטל ההטמנה) למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב", והשאלה האם יש לחייב את הקרן להשקיע את כספיה באופן מניב תשואה. **רקע והיסטוריה חקיקתית:** * **היטל ההטמנה:** נקבע לראשונה בתיקון מס' 9 לחוק שמירת הנקיון (1.7.2007) במטרה לתמרץ בעלי עניין במשק הפסולת לפעול להפחתת ההטמנה ופיתוח חלופות סביבתיות, וכן להפנמת עלויות חיצוניות (סביבתיות) של ההטמנה. * **הקרן לשמירת הניקיון:** הוקמה מכוח החוק, וכספי היטל ההטמנה מועברים אליה. מטרתה ייעודית - פיתוח, הקמה וייעול של אמצעים חלופיים להטמנת פסולת ועידוד השימוש בהם. הכספים "צבועים" למטרות אלו. * **העתירות הקודמות:** בית המשפט העליון כבר דן בשתי עתירות בנוגע להיטל ההטמנה, אשר נדחו. האחת נגעה להעלאת שיעור ההיטל באופן חד, והשנייה (שהוגשה על ידי אותם עותרים) טענה לבטלות התיקון החוקתי עקב חוסר יעילות הקרן והיטל גבוה מדי. **טענות העותרים:** 1. **העמדת היטל ההטמנה על 0 ש"ח:** * כספי היטל ההטמנה אינם מנוצלים כראוי ויעיל לטיפול בבעיית הפסולת. * פרויקטים של המשרד להגנת הסביבה באמצעות כספי הקרן לא הבשילו או איטיים. * שיעור ההטמנה לא השתנה משמעותית. * סכומי הכסף שנאספו כבר מספיקים למימוש אסטרטגיית הפסולת. * המשך גביית ההיטל נועד בעיקרו ל"הלוואות" למשרד האוצר. 2. **פרקטיקת "הלוואות" למשרד האוצר:** * העברת כספים מהקרן למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" היא פרקטיקה לא חוקית, משום שהשימוש בכספים מוגבל למטרות סביבתיות בלבד. * הקרן פועלת בניגוד עניינים מוסדי, שכן נציגי משרד האוצר חברים בהנהלתה וקיים להם אינטרס להעברת הכספים. 3. **השקעת כספי הקרן:** * יש לחייב את הקרן להשקיע את יתרותיה הצבורות באופן מניב תשואה. **טענות המשיבים (הממשלה):** 1. **סילוק על הסף:** טענות בדבר שיהוי ואי-מיצוי הליכים. 2. **גובה היטל ההטמנה:** * תכלית ההיטל היא הפנמת עלויות חיצוניות ותמרוץ חלופות. * הפחתת ההיטל תפגע בתמריץ הכלכלי ותפגע בעיקרון "המזהם משלם". * היטל ההטמנה בישראל נמוך ביחס למדינות אחרות. * הכספים אכן הושקעו בפרויקטים סביבתיים, ונדרשים להמשך מימוש אסטרטגיית הפסולת. * העמדת היטל ההטמנה על 0 ש"ח מהווה תקיפה של הוראת חוק ראשית ללא עילה חוקתית. 3. **פרקטיקת "הלוואות" למשרד האוצר:** * "הרשאה להתחייב" היא שינוי רישומי בלבד, שאינו פוגע ביכולת הקרן להשתמש בכספים למטרותיה. * הפרקטיקה משרתת אינטרס ציבורי במניעת גיוס חוב יקר על ידי הממשלה. * מעורבות נציגי האוצר בהנהלת הקרן מעוגנת בדין ונדרשת לצרכים תקציביים. 4. **השקעת כספי הקרן:** * החל משנת 2008, כספי הקרנות מנוהלים בבנק ישראל ללא צבירת ריבית, בהתאם למדיניות רוחבית. * השקעה טומנת בחובה סיכון, ונדרש ניהול שמרני של כספי ציבור. * התשתית העובדתית והמשפטית שהוצגה על ידי העותרים בנושא זה דלה. **הכרעת בית המשפט (השופט גרוסקופף, אליו הצטרפו השופטות וילנר וכשר):** **1. העמדת היטל ההטמנה על 0 ש"ח:** * **החלטה:** העתירה נדחית. * **נימוקים:** * **קשיים פרוצדורליים:** התקפה חוזרת על עצם גביית היטל ההטמנה, אשר כבר נדחתה בעתירה קודמת. * **תכלית היטל ההטמנה:** תכליתו העיקרית היא **להכווין התנהגות** באמצעות תמריצים כלכליים (מס פיגובייני), ולא קשורה לשימוש שנעשה בכספים. הפחתת ההיטל תפחית את התמריץ לחלופות ותעלה את שיעור ההטמנה. * **אי-רלוונטיות השימוש בכספים:** ניתן להצדיק את גביית ההיטל גם אם הכספים היו מוטמנים, וכל שכן כאשר הם מושקעים לטובת מטרות סביבתיות. * **הצורך בכספים:** על פי המשיבים, נדרשים כל יתרות הקרן והכנסות עתידיות למימוש אסטרטגיית הפסולת. * **חוסר אפקטיביות אינו עילה:** טענות בדבר חוסר אפקטיביות של צעדי המשרד להגנת הסביבה אינן מצדיקות את ביטול ההיטל. * **המלצה:** אף הועלתה המלצה לבחון את האפשרות להעלות את שיעור היטל ההטמנה, לאור היותו נמוך ביחס לעלויות החיצוניות. **2. פרקטיקת "הלוואות" למשרד האוצר (העברת כספים כנגד "הרשאה להתחייב"):** * **החלטה:** העתירה נדחית. * **נימוקים:** * **פרשנות החוק (סעיף 11ג):** השופט גרוסקופף מעדיף את הפרשנות לפיה המגבלה בחוק מתייחסת ל**ניצול כספי הקרן למטרות חיצוניות**, ולא לאופן הניהול הפנימי של הכספים. "הרשאה להתחייב" נתפסת כפעולה רישומית שאינה פוגעת ביכולת הקרן להשתמש בכספים למטרותיה. * **תכלית חקיקתית (היסטוריה חקיקתית):** הרציונל להפרדת הכספים היה למנוע "הסטתם לשימושים אחרים של קופת המדינה". ההסדר של "חשבון נפרד" נועד למנוע זאת. * **השוואה לקרן שיקום מחצבות:** ההחלטה להעביר כספים מקרן שיקום מחצבות נעשתה בחקיקה ראשית (סעיף 120א לפקודת המכרות) ובנסיבות מיוחדות, ובניגוד לכספים בקרן לשמירת הניקיון, הקרן לשיקום מחצבות בעלת אישיות משפטית נפרדת. כמו כן, בהחלטה לגבי קרן שיקום מחצבות הכספים יצאו מהקרן באופן קבוע, בעוד שבענייננו הם נותרים תחת שליטת הקרן. * **ניגוד עניינים מוסדי:** * **קבלת החלטות:** מינוי נציגי משרדי ממשלה, כולל האוצר, להנהלת הקרן מוצדק לצורך הבאת ידע מקצועי ושיקוף עמדות המשרדים. * **מצב מובנה:** מדובר ב"ניגוד עניינים מוסדי מובנה" שאינו שולל את זכותם להשתתף בדיונים. * **שיהוי:** טענות בדבר ניגוד עניינים בהצבעות ספציפיות שעבר זמן רב עליהן, נדחות מחמת שיהוי. * **הערת השופט כשר:** מוסיף כי הוא רואה בהעברת הכספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" (כ"הלוואה") משום שימוש בכסף שלא למטרות הקבועות בחוק, כיוון שהוא מאפשר למנהלי הקרן מצב בו סכומי כסף גדולים "מאבדים מערכם" (מבחינת אי-השקעתם). עם זאת, הוא מקבל את עמדת השופט גרוסקופף להמתין להחלטה של הדרג המבצע והמחוקק, ולהשאיר את הדרך פתוחה לפנייה חוזרת לבית המשפט. **3. השקעת כספי היטל ההטמנה באופן מניב תשואה:** * **החלטה:** התערבות שיפוטית הושתה לעת עתה, תוך המלצה לבחינה מחודשת. * **נימוקים:** * **הטיעון משכנע לכאורה:** קיים פער בין הכנסות הקרן להוצאותיה, והצטברות יתרות משמעותיות שניתן היה להשקיע. דו"ח מבקר המדינה מצביע על הפסד הכנסה פוטנציאלי של מאות מיליוני ש"ח. * **דחיית ההסבר של המשיבים:** * **חשש מ"נפילת שווקים":** אינו מצדיק הימנעות מהשקעה, אלא מחייב מדיניות השקעה מותאמת. * **מדיניות רוחבית של אי-צבירת ריבית בבנק ישראל:** המשיבים לא פירטו את הטעמים לכך, ולא ניתן להכריע באופן חד משמעי אם יש להחיל זאת על כספי היטל ההטמנה, שיש להם מאפיינים ייחודיים (לא נחוצים באופן מיידי, "צבועים", היקף משמעותי). * **סיבות לדחיית הסעד השיפוטי:** * **תשתית עובדתית ומשפטית דלה:** העותרים לא הניחו תשתית מספקת לתמיכה בסעד זה. * **שיקול דעת רחב למדינה:** ההחלטה להשקיע כספים היא מורכבת ותלויה בנסיבות. * **היעדר דיון ממצה בוועדת הכנסת:** הנושא טרם הוברר לעומק בוועדת הפנים והגנת הסביבה. * **המלצה:** מתוך הבנה של מורכבות העניין והביקורת שהושמעה, בית המשפט מבקש מהמשיבים לבחון את הנושא מחדש בהקדם. הזכות לתקוף החלטה (או מחדל) עתידית נשמרת. **עקרונות משפטיים וחידושים:** 1. **תכלית היטל ההטמנה כמס פיגובייני (Pigouvian Tax):** בית המשפט מדגיש את תפקידו העיקרי של היטל ההטמנה ככלי כלכלי לתמרוץ התנהגות (הפחתת הטמנה) ולהפנמת עלויות חיצוניות, ולא כ"מס ייעודי" שגבייתו תלויה בשימוש ספציפי בכספים. הדבר מהווה יישום עקרוני של תורת המסים הסביבתיים. 2. **הבחנה בין ניהול כספים לבין שימוש בכספים:** ניתוח מעמיק של הוראות החוק בנוגע לשימוש בכספי הקרן, תוך הבחנה בין אופן הניהול הפנימי (האם ניתן "להלוות" כנגד הרשאה להתחייב) לבין ייעודם למטרות סביבתיות. ההבחנה שנקבעה תורמת לוודאות משפטית בנוגע למנגנונים תקציביים מורכבים. 3. **ניגוד עניינים מוסדי:** בית המשפט מכיר בתופעת ה"ניגוד עניינים מוסדי" שנוצר כאשר גופים עם אינטרסים שונים (הממשלה והקרן) מיוצגים בו-זמנית. עם זאת, הוא קובע כי בהיעדר שיקול דעת אחר, ובהינתן הסדר חוקי מפורש (המסדיר את הרכב הנהלת הקרן), אין בכך בהכרח כדי לפסול החלטות, במיוחד כאשר הטענה נוגעת להחלטות ישנות ומועלת באיחור. 4. **הבחנה בין סעדים שיפוטיים לבין החלטות רשות מבצעת/מחוקקת:** בשאלה הנוגעת להשקעת כספי הקרן, בית המשפט נמנע מהתערבות שיפוטית ישירה, ומעדיף להותיר את ההכרעה לדרגים המדיניות, תוך הפעלת לחץ מרומז (באמצעות הדברים שנכתבו) לבחינה מחודשת של הנושא. גישה זו משקפת את הכבוד למעגלי קבלת ההחלטות של הרשות המבצעת והמחוקקת, במיוחד בנושאים בעלי מאפיינים כלכליים ומדיניותיים. 5. **ראיות בהליכים משפטיים:** ההתייחסות לדו"ח מבקר המדינה ולהוראת האיסור להשתמש בו כראיה בהליכים משפטיים. 6. **עיתוי הגשת עתירות (שיהוי):** הקושי בהגשת עתירה בנושא שכבר נדון בעבר, ובמיוחד כאשר הסעד המבוקש דומה. **סיכום:** פסק הדין דוחה את עיקר טענות העותרים, תוך שמירה על עקרון תכלית היטל ההטמנה ככלי להכוונת התנהגות. הוא מאפשר את המשך גביית ההיטל, ומתיר את הפרקטיקה של העברת כספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב", על בסיס פרשנות מצמצמת להוראות החוק. בנוגע להשקעת כספי הקרן, בית המשפט מביע הסתייגות מהמצב הקיים, אך נמנע מהתערבות שיפוטית מיידית, ומבקש מהמשיבים לבחון את הנושא מחדש. הדבר משקף איזון בין הצורך בשמירה על כספי ציבור וניצולם היעיל, לבין הכרה בשיקול הדעת הרחב המוקנה לרשויות המדינה.