בג"צ 69228-11-24

תקציר

בג"ץ 69228-11-24: משקי עמק יזרעאל - אגודה שיתופית מרכזית לחקלאות בע"מ נ' ראש הממשלה ואח' **הקדמה:** עתירה זו עוסקת בהחלטת ממשלת ישראל להסמיך את חברת "נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ" (להלן: "נתיבי ישראל") לתכנן, לקדם ולנהל את הקמת שדה התעופה המשלים לנמל התעופה בן גוריון. העותרת, משקי עמק יזרעאל, טוענת כי הסמכה זו נעשתה בחוסר סמכות, בניגוד לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן: "חוק רשות שדות התעופה"). **רקע עובדתי:** פרויקט הקמת שדה התעופה המשלים נמצא על הפרק למעלה משני עשורים. לאורך השנים התקבלו מספר החלטות ממשלה בנושא: * **החלטת ממשלה מס' 3512 (24.7.2011):** קבעה כי הקמת שדה התעופה המשלים תתבצע באמצעות הסקטור הפרטי. * **החלטת ממשלה מס' 2050 (7.10.2014):** אישרה מחדש את הקמת שדה התעופה המשלים באמצעות המגזר הפרטי, וקבעה את בסיס רמת דוד כמיקום המועדף. הוקם צוות היגוי בראשות משרד התחבורה. * **החלטת ממשלה מס' 2262 (8.1.2017):** הורתה על הקמת מנהלה אחודה להקמת שדה התעופה המשלים, שתהיה חלק מ"נתיבי ישראל". סעיף 7ד להחלטה פירט את תחומי אחריות המנהלה, לרבות אחריות המשאבים לתכנון המתארי. * **החלטת ממשלה מס' 2973 (11.8.2017):** שינתה את מטרות "נתיבי ישראל" כך שיכללו את התפקיד "לתכנן, לקדם ולנהל הקמת שדה תעופה משלים לשדה התעופה בן-גוריון שיוקם באמצעות הסקטור הפרטי". "נתיבי ישראל" הוגדרה כ"זרוע ביצוע של הממשלה". * **החלטת ממשלה מס' 547 (24.10.2021):** קראה לבחינה מחודשת של חלופות להקמת שדה התעופה המשלים וביטלה את הקביעה כי בסיס רמת דוד הוא המיקום המועדף. * **החלטת ממשלה מס' 1307 (14.1.2024):** קבעה כי יימשכו הליכי התכנון במרחבי בסיס רמת דוד ובסיס נבטים, וכי ההקמה וההפעלה ייעשו בשיתוף המגזר הפרטי. העותרת פנתה לראש הממשלה ושרת התחבורה בטענה שהסמכת "נתיבי ישראל" נעשתה בחוסר סמכות. לאחר שלא קיבלה מענה, הגישה את העתירה הנוכחית. **טענות הצדדים:** * **העותרת והמועצה האזורית עמק יזרעאל:** טוענות כי הסמכת "נתיבי ישראל" נעשתה בחוסר סמכות, משום שחוק רשות שדות התעופה קובע כי רשות שדות התעופה היא הגורם הבלעדי האחראי על תכנון, הקמה והפעלה של שדות תעופה בישראל. לטענתן, החלטות הממשלה בניגוד לחוק הן בטלות, וגם אם לא, הן טעונות הסדר ראשוני. בנוסף, טוענות כי המועד הרלוונטי לבחינת השיהוי הוא ינואר 2024 (מועד החלטת הממשלה האחרונה), ולא 2017. * **המדינה, נתיבי ישראל ורשות שדות התעופה:** טוענות כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי משמעותי, שכן ההחלטה המרכזית על מינוי "נתיבי ישראל" התקבלה כבר בשנת 2017. לגופו של עניין, טוענות כי חוק רשות שדות התעופה אינו חל על שדות התעופה הנדונים (רמת דוד, נבטים), מכיוון שהם אינם מפורטים בתוספת לחוק. בנוסף, סעיף 5(ד) לחוק קובע כי הוראות החוק אינן גורעות מסמכויות לפי חוק התכנון והבניה וחוק הטיס, ולכן אין הסדר שלילי המונע מגוף אחר לתכנן שדה תעופה חדש. כמו כן, טוענות כי החלטות הממשלה אינן טעונות הסדר ראשוני. **הדיון וההכרעה:** בית המשפט העליון (כב' השופט גרוסקופף, בהסכמת כב' השופטים שטיין וכנפי-שטייניץ) קבע כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי. **ניתוח משפטי:** 1. **שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי:** * **היסוד הסובייקטיבי:** בית המשפט קבע כי המועד הרלוונטי לבחינת השיהוי הסובייקטיבי הוא אוגוסט 2017, מועד קבלת החלטת הממשלה מס' 2973, שאישרה סופית את מעורבות "נתיבי ישראל". גם אם נלך לשיטת העותרת ונספור מהחלטת הממשלה מס' 1307 (ינואר 2024), חלפו למעלה מעשרה חודשים עד להגשת העתירה, ללא הסבר מספק. פניות מיצוי ההליכים, שנשלחו אף הן באיחור, אינן מצדיקות את השיהוי. * **היסוד האובייקטיבי:** "נתיבי ישראל" פעלה באופן רציף משנת 2017 לקידום הפרויקט, תוך השקעת עשרות מיליוני שקלים. קבלת העתירה בשלב זה תגרום פגיעה משמעותית ב"נתיבי ישראל" ובאינטרס הציבורי בקידום הפרויקט הלאומי. בית המשפט הדגיש את הבכורה שניתנת ליסוד השיהוי האובייקטיבי. 2. **שמירת שלטון החוק:** * בית המשפט בחן את טענת העותרת כי פעולת הממשלה נעשתה בחוסר סמכות. הטענה מתבססת על פרשנות חוק רשות שדות התעופה. * **פרשנות חוק רשות שדות התעופה:** בית המשפט פירש את החוק וקבע כי הוא מבחין בין שדות תעופה המפורטים בתוספת לחוק (הנתונים לסמכות הבלעדית של רשות שדות התעופה) לבין שדות תעופה אחרים. שדה התעופה המשלים המוצע אינו נכלל בתוספת. * **הסדר שלילי:** בית המשפט דחה את הטענה כי החוק קובע הסדר שלילי, לפיו רק רשות שדות התעופה רשאית לתכנן שדות תעופה. סעיף 5(ד) לחוק מפורשות קובע כי הוראות החוק אינן גורעות מסמכויות על פי חוק התכנון והבניה וחוק הטיס. לפיכך, סמכות הממשלה להסמיך את "נתיבי ישראל" לתכנן את השדה נסמכת על סמכותה השיורית ועל החוקים האחרים. * **כוונת המחוקק:** בית המשפט ניתח את דברי ההסבר לחוק וקבע כי בעוד שכוונת המחוקק הייתה לרכז את ניהול שדות התעופה בידי גורם אחד (לשם יעילות), הדבר לא שלל לחלוטין את האפשרות להטיל תפקידים אלה על גורמים אחרים, במיוחד ביחס לשדות תעופה שאינם מפורטים בתוספת. * **הסדר ראשוני:** בית המשפט קבע כי החלטות הממשלה אינן טעונות הסדר ראשוני. תפקידה של "נתיבי ישראל" הוא כ"זרוע ביצועית" של הממשלה, והגוף המכריע בתכנון הוא המועצה הארצית לתכנון ובניה. * **פגיעה בשלטון החוק:** לאור ניתוח הסמכויות, בית המשפט מצא כי ספק אם נפל פגם מהותי בהחלטת הממשלה, ובוודאי שלא פגם היורד לשורש שלטון החוק, אשר יצדיק דיון בעתירה חרף השיהוי. **מסקנה:** בית המשפט העליון דחה את העתירה על הסף מחמת שיהוי. בנוסף, הועלו השגות לגבי סיכויי העתירה לגופו של עניין, אך השיהוי היווה את הבסיס המרכזי לדחייה. העותרת חויבה בתשלום הוצאות משפטיות.