ערר 2020-07-63

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של פסק הדין, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **א. מבוא והצגת העובדות** המקרה עוסק בבקשה להיתר בנייה לתוספת 9 יחידות דיור במגרש הממוקם ברחוב אילת 27-29 בשכונת נחלאות בירושלים. המגרש כולל שני מבנים לשימור אינטנסיבי, והוא מאופיין כמגרש "כלוא" מבחינה תחבורתית, שכן הוא גובל ברחובות המיועדים להולכי רגל בלבד ללא גישה מוטורית. בנוסף, המגרש סמוך לציר הרכבת הקלה וציר תחבורה ציבורית ראשי. הבקשה כוללת תוספת של יחידות דיור קטנות, חלקן מתחת ל-45 מ"ר. השאלה המרכזית בפני ועדת הערר נגעה לסמכות הוועדה המקומית לפטור את היזם מחובת התקנת מקומות חניה, ובפרט האם פטור זה כפוף לתשלום לקרן חניה. **ב. המסגרת הנורמטיבית - פרשנות תכנית 5166ב'** 1. **תכנית בניין עיר כדבר חיקוק:** בית הדין מדגיש את ההלכה הפסוקה שקובעת שתכנית בניין עיר (תב"ע) היא בגדר חיקוק. משמעות הדבר היא שכללי הפרשנות החלים על פרשנות דינים, לרבות ניתוח תלת-שלבי של לשון הנורמה, תכליתה, והפעלת שיקול דעת שיפוטי במקרה של ריבוי תכליות, חלים גם על פרשנות תכניות בניין עיר. הדבר מחייב התייחסות לפרשנות התכנית כפעולה של פרשנות חיקוק, שאינה כפופה למתחם הסבירות כפי שהוא חל על החלטות מנהליות אחרות (פסקה 32). 2. **פרשנות לשון מול תכלית:** בית הדין מנמק את החלטתו על בסיס גישה פרשנית המשלבת את לשון התכנית ותכליתה. * **לשון התכנית:** בית הדין קובע כי לשון סעיף 14.1.4 לתכנית 5166ב', המאפשר לוועדה המקומית לשקול מתן פטור מלא או הפחתה בתקן החניה במבנה המיועד לשימור, היא ברורה ואינה משתמעת לשני פנים. הדגש מושם על הסיפא של הסעיף ("על אף האמור לעיל"), המצביעה על שיקול דעת נוסף מעבר להפחתה האוטומטית של התקן, ומרחיבה את הסמכות עד כדי פטור מלא במקרים המתאימים (פסקה 37). * **תכלית התכנית:** בית הדין מצביע על תכליתה של תכנית 5166ב' לעודד שימור מבנים היסטוריים, שהם נכס ציבורי ותרבותי, בדומה לעידוד מוסדות חינוך (פסקה 55). הטלת חיוב כספי (כופר חניה) על יזם במבנה לשימור, במקום בו אין היתכנות פיזית לחניה, עלולה לסכל את הבינוי ובכך לפגוע בתכלית התכנית. **ג. עיקרי ההכרעה המשפטית וחידושים** 1. **סמכות הוועדה המקומית לפטור מלא מחניה בשימור:** * **סעיף 14.1.4 לעומת סעיף 6.2:** חידוש מרכזי בפסק הדין הוא קביעתו כי סעיף 14.1.4 לתכנית 5166ב', העוסק באופן ספציפי בחניה במבנים לשימור, מעניק לוועדה המקומית סמכות לפטור מלא מחובת התקנת מקומות חניה, וזאת משיקולים תכנוניים, ללא צורך באישור הוועדה המחוזית. בית הדין דוחה את פרשנות הוועדה המקומית לפיה סמכות זו מוגבלת לפטור חלקי או מותנית באישור הוועדה המחוזית מכוח סעיף 6.2 (סעיף "סל" כללי). בית הדין קובע כי "דין ספציפי גובר על דין כללי", וכי סעיף 14.1.4 הוא הוראה ספציפית לבניינים לשימור (פסקה 41). * **אי תלות בקרן חניה:** בית הדין קובע באופן חד משמעי כי לשון הסעיף אינה מציינת או קובעת כי פטור מהתקנת חניה כפוף לתשלום או הסדרה של קרן חניה. מתן פטור לצד דרישת תשלום כופר חניה, המהווה פתרון חלופי להתקנת חניה, עומד בסתירה למהות הפטור (פסקה 36). * **פרשנות הרמונית והשוואה לשימושים אחרים:** בית הדין מבסס את החלטתו על עיקרון הפרשנות ההרמונית. הוא משווה את הוראות סעיף 14.1.4 (מגורים בשימור) להוראות דומות בסעיפים 14.6.3(ב) ו-14.6.5(ב) העוסקים בפטור מחניה למוסדות חינוך (גני ילדים ומעונות יום). בית הדין קובע כי לא ייתכן שביטוי זהה ("לפטור מן החובה להתקין מקומות חניה") יקבל משמעות שונה (פטור מלא לעומת חיוב כספי חלופי) באותה תכנית, אלא אם כן התכנית עצמה מבחינה ביניהם באופן מפורש. לאור הפרקטיקה המקובלת וההיגיון התכנוני, פטור לגני ילדים מתפרש כפטור מלא (הן פיזי והן כספי). מכאן, מוטלת גזירה שווה, וסמכות הפטור המלא קיימת גם ביחס למבנים לשימור (פסקה 53). 2. **"מגרש כלוא" ושיקולים תכנוניים:** * **השלכת הגאוגרפיה התחבורתית:** פסק הדין מייחס משקל משמעותי לעובדה שהמגרש הוא "מגרש כלוא" ללא גישה מוטורית. בית הדין מציין כי דרישת תשלום עבור 4 מקומות חניה, כאשר רוב הדירות המבוקשות הן דירות קטנות המיועדות לאוכלוסייה הנשענת על תחבורה ציבורית (ובפרט הרכבת הקלה הסמוכה), הופכת את דרישת התשלום לשרירותית (פסקה 65). * **מדיניות תכנונית:** בית הדין מדגיש כי מדיניות התכנון, כפי שמשתקפת בתכנית 5166ב', שואפת להפחית את התלות ברכב פרטי במרכזי ערים ובאזורים עם תחבורה ציבורית נגישה. חיוב יזם בתשלום כופר חניה במצב זה עומד בסתירה למגמה זו. שיקול תכנוני נכון במקרה כזה הוא ההכרה בכך שהדיירים העתידיים לא יחזיקו רכב פרטי או לא יסתמכו עליו ביומיום (פסקה 66). 3. **חידוש בפסיקה - ביטול פרשנות שגויה:** * בית הדין קובע כי אף אם הוועדה המקומית נהגה בפרשנות מסוימת בעבר, אם נמצא כי פרשנות זו שגויה, על ועדת הערר להצהיר על הדין הראוי ולא להנציח פרשנות שגויה (פסקה 61). זהו חידוש חשוב המדגיש את תפקיד ועדת הערר כגוף מפקח על יישום חוק התכנון והבנייה באופן תקין, ולא רק כערכאה דנה בעררים על החלטות קודמות. 4. **עליונות התכנית המאוחרת (במקרה של סתירה):** * הפסיקה מתייחסת לתכנית 4650 שאושרה לפני תכנית 5166ב', אשר קבעה תקן חניה שונה. עם זאת, בית הדין מציין כי מכוח סעיף 5(ה) לתכנית 5166ב', לוועדה המקומית סמכות להתאים את התקן להוראות התכנית המאוחרת יותר, בכפוף להסכמת בעל הזכויות והמלצת מהנדס העיר. הדבר מעיד על כבוד למנגנון ההיררכיה של תכניות מתאר (פסקה 62). **ד. סוף דבר והשלכות** * **קבלת הערר:** הערר התקבל במובן זה שנקבע כי לוועדה המקומית נתונה הסמכות המלאה לפטור את העורר הן מהתקנת מקומות חניה והן מתשלום לקרן חניה, מכוח סעיף 14.1.4 סיפא, ללא צורך באישור הוועדה המחוזית. * **החזרת הדיון לוועדה המקומית:** הדיון הושב לפתחה של הוועדה המקומית על מנת שתפעיל את שיקול דעתה בהתאם להנחיות אלו. * **השלכות:** פסק הדין מחזק את כוחן של ועדות הערר לפרש תכניות בניין עיר באופן היוצר אחידות וקוהרנטיות, ומבטל פרשנויות מצמצמות של הוועדה המקומית כאשר הן עומדות בסתירה ללשון, לתכלית, ולעקרונות פרשנות נאותים. הוא מעודד גמישות תכנונית במקרים מיוחדים, כגון מבנים לשימור ומגרשים בעלי מאפיינים תחבורתיים ייחודיים, ודוחה את הגישה המחייבת באופן אוטומטי תשלום כופר חניה כאשר קיים פטור מהתקנה פיזית.