בג"צ 5784/22

תקציר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5784/22 ו-5784/22 **פסק דין** **השופטת דפנה ברק-ארז:** 1. **הרקע והשאלה המשפטית:** העותרים, "לובי 99" ו"אדם טבע ודין", עתרו לבג"ץ נגד הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן: רשות המים), מפעלי ים המלח בע"מ (להלן: מפעלי ים המלח), והיועצת המשפטית לממשלה. המחלוקת נסובה סביב השאלה האם מפעלי ים המלח, המחזיקה משנת 1961 בזיכיון להפקת מחצבים מים המלח, חייבת בתשלום "דמי מים" בגין השימוש במים מליחים בתחום הזיכיון, בנוסף לתמלוגים השנתיים שהיא משלמת למדינה. 2. **המסגרת הנורמטיבית:** הדיון המשפטי התמקד בשני חוקי יסוד: * **חוק המים, התשי"ט-1959:** קובע כי מקורות המים בישראל הם קנין הציבור, נתונים לשליטת המדינה ומיועדים לצרכי תושביה. החוק מסדיר את משק המים, לרבות חובת תשלום דמי מים (סעיף 33א(ב)) עבור הפקת מים. * **חוק זכיון ים המלח, התשכ"א-1961 (להלן: חוק הזיכיון):** מעגן בחוק את שטר הזיכיון שנחתם עם מפעלי ים המלח, המקנה לה זכויות בתחום מוגדר וחייב אותה בתשלום תמלוגים. סעיף 1 לחוק הזיכיון קובע כי שטר הזיכיון "רואים אותו כבר-תוקף לכל מטרותיו על אף האמור בכל דין", הוראה המהווה מוקד למחלוקת הפרשנית. 3. **עמדות הצדדים:** * **מפעלי ים המלח והמשיבים (למעט מקורות):** טוענים כי הזיכיון כולל את הזכות להשתמש במים מליחים, והתמלוגים המשולמים מכוחו כוללים גם תמורה עבור שימוש זה. לטענתם, חוק הזיכיון מהווה "דין ספציפי" (lex specialis) הגובר על חוק המים, ובפרט על הרפורמה בתעריפי המים משנת 2017. * **העותרים (לובי 99 ואדם טבע ודין) ומקורות:** טוענים כי מפעלי ים המלח אינה פטורה מתשלום דמי מים, שכן הזיכיון אינו מתייחס לשימוש במים מליחים, וכי עליהם חלה הרפורמה בתעריפי המים, בדומה למפיקי מים אחרים. 4. **ניתוח משפטי:** * **תחולת חוק המים:** השופטת ברק-ארז הדגישה את סעיף 7 לחוק המים, הקובע תחולה רחבה ביותר של החוק, ואינו מבחין בין זכויות במים שנוצרו לפניו או אחריו, או מכוח דין, הסכם או נוהג. נקבע כי אף אם זכויות מפעלי ים המלח נוצרו מכוח חוק הזיכיון, חלות עליה הוראות חוק המים. הרפורמה בתעריפי המים משנת 2017, שהיא מאוחרת לחוק הזיכיון, לא כללה חריג מפורש לפיו מפעלי ים המלח פטורה מהחובות החדשות, ובפרט לא כללה חריג לגביית דמי מים עבור מים מליחים. * **פרשנות חוק הזיכיון:** * **מעמד חוק הזיכיון:** נקבע כי חוק הזיכיון, אשר עיגן שטר זיכיון בהליך חקיקתי, הינו דבר חקיקה לכל דבר ועניין, ויש לפרשו בהתאם לכללים החלים על דברי חקיקה, תוך מתן משקל לתכליותיו הציבוריות. * **לשון שטר הזיכיון (סעיף 2(ה)):** השופטת ברק-ארז סברה כי הזכות "להשיג" מים, כפי שמופיעה בסעיף 2(ה), אינה כוללת את הזכות "להשתמש" בהם או לצרוך אותם. ההבחנה הלשונית בין "להשיג" ל"להשתמש" נתמכת, לשיטתה, בכך שבסעיפים אחרים בשטר הזיכיון (כמו סעיף 2(א) בנוגע למחצבים) מצוינת במפורש גם הזכות "לעשות בהם" או "לשימוש". כמו כן, הזכות להשגת מים מותנית באישור רשות המים, דבר המצביע על כפיפות לדיני המים. * **השופט גרוסקופף:** לעומת זאת, השופט גרוסקופף נטה לפרשנות מרחיבה, לפיה סעיף 2(ה) כולל גם את הזכות להשתמש במים המופקים. הוא נסמך על הנחות פרשניות בדבר תכליתו של הזיכיון (וודאות כלכלית, ניצול יעיל של משאבים) ועל הנתונים ההיסטוריים המצביעים על שימוש משמעותי במים כבר בעת חתימת הזיכיון. * **השפעת הרפורמה בתעריפי המים:** * **השופטת ברק-ארז:** הדגישה כי הרפורמה משנת 2017, שהכניסה לראשונה חובת תשלום דמי מים עבור מים מליחים, היא שינוי רגולטורי כללי המחייב גם את מפעלי ים המלח. היא סברה כי אף אם פרשנות הזיכיון מאפשרת שימוש במים, הדבר אינו מעניק חסינות מפני חובות מכוח חקיקה מאוחרת. * **השופט גרוסקופף:** אף הוא סבר כי מפעלי ים המלח אינה חסינה מפני הרפורמה. הוא הדגיש כי הזיכיון נועד להקנות ודאות לגבי הסדרים פרטניים, ולא להגן מפני שינויים רגולטוריים כלליים. שינוי המדיניות הרגולטורית בנוגע למים מליחים, מהפנמת עלויות כחלק מ"משק מים אחד" (כפי שהחלה הרפורמה), מחייב גם את מפעלי ים המלח. * **תכליות חוק הזיכיון:** השופטת ברק-ארז ראתה את התכלית המרכזית של חוק הזיכיון בניצול יעיל של משאבי הטבע לטובת הציבור, בעוד שהענקת ודאות כלכלית למפעלי ים המלח היא תכלית משנית. היא הדגישה את מעמדם של המים כמשאב ציבורי, את עקרונות הצדק החלוקתי ואת החשיבות של תשלום דמי מים כאמצעי לוויסות וחסכון במים. 5. **ההכרעה:** * **השופטת ברק-ארז:** קבעה כי יש לקבל את העתירות ולהפוך את הצו על-תנאי למוחלט. לשיטתה, פרשנות לשונית של חוק הזיכיון ושל שטר הזיכיון מעלה כי הזכות "להשיג" מים אינה כוללת את הזכות "להשתמש" בהם. לכן, השימוש במים מליחים אינו מכוסה במסגרת התמלוגים, ומחייב תשלום דמי מים נפרדים. היא הדגישה את תחולתו הרחבה של חוק המים, את הרפורמה בתעריפי המים, ואת עקרונות הצדק החלוקתי ושמירה על משאב המים. * **השופט גרוסקופף:** הסכים לתוצאה, אך מנימוקים מעט שונים. הוא הניח, לצורך הדיון, כי הזיכיון אכן כולל את הזכות להשתמש במים מליחים, אך סבר כי אין בכך כדי להחריג את מפעלי ים המלח מהרפורמה הכללית בתעריפי המים משנת 2017. לשיטתו, הזיכיון אינו מעניק חסינות מפני שינויים רגולטוריים כלליים. * **השופטת וילנר:** הצטרפה לדעתה של השופטת ברק-ארז, והוסיפה כי היא מקבלת את גישתו של השופט גרוסקופף שלפיה זיכיונות אינם חסינים מפני רפורמות כלליות. **המסקנה הסופית:** בית המשפט העליון קיבל את העתירות, והורה לרשות המים, באמצעות מקורות, לחייב את מפעלי ים המלח בתשלום דמי מים בגין המים המליחים המופקים בתחום הזיכיון. **החידוש המשפטי:** * **פרשנות דינמית של זיכיונות:** נקבע כי זיכיונות, גם כאשר הם מעוגנים בחקיקה ראשית, אינם מקנים חסינות מפני רפורמות כלליות במשק, אלא יש לפרשם באופן דינמי המותאם למציאות המשתנה ולתכליות הציבוריות. * **הבחנה בין "השגת" מים ל"שימוש" בהם:** השופטת ברק-ארז פירשה את הזכות "להשיג" מים בשטר הזיכיון כזכות להפקה בלבד, ולא כזכות לשימוש או צריכה, ובכך יצרה הפרדה המאפשרת חיוב נפרד בדמי מים. * **הדגשת מעמדו של המים כמשאב ציבורי:** ההחלטה מדגישה את מעמדם של המים כמשאב ציבורי, את עקרונות הצדק החלוקתי, ואת הצורך בהפנמת עלויות השימוש במים כאמצעי לוויסות וחיסכון. * **חוק המים כחוק כללי הגובר על הסדרים פרטניים:** נקבע כי סעיף 7 לחוק המים, הקובע את תחולתו הרחבה, גובר על כל דין אחר, גם אם חוק הזיכיון ניסה ליצור עליונות נורמטיבית.