בג"צ 45777-09-25

תקציר

בג"ץ 45777-09-25: החברה להגנת הטבע נ' ממשלת ישראל ואח' **פסק דין** **השופט דוד מינץ** **רקע כללי והליכי התכנון:** עתירה זו מבקשת לבטל החלטת ממשלת ישראל מיום 18.6.2025 לאשר תוכנית תשתית לאומית תת"ל 122 ("מתקני השהיית נגר באגן נחל חדרה"). העותרת, החברה להגנת הטבע, טוענת כי יש לבטל את ההחלטה, או לחילופין, להתנות את המשך קידום התוכנית בהשלמת בחינה מעמיקה של חלופות בתסקיר השפעה על הסביבה, וכן לאפשר לעותרת ולציבור הרחב להגיש השגות על מכלול המידע. נחל חדרה סובל מהצפות חוזרות ונשנות, הגורמות לנזקים כלכליים ותשתיות משמעותיים. מצב זה נובע בעיקר מבנייה צפופה בסמוך לערוץ הנחל, היוצרת "צוואר בקבוק" המגביל את יכולת הולכת המים. שינויי אקלים וגידול אוכלוסייה צפויים להחמיר את הבעיה. רשות ניקוז ונחלים שרון (המשיבה 5) יזמה את תוכנית תת"ל 122, שמטרתה לספק מענה כולל לבעיית ההצפות באמצעות הקמת מתקני השהיית נגר (מאגרים זמניים) במעלה אגן הניקוז. מתקנים אלו ישחררו מים באופן מבוקר לאחר אירועי גשם קיצוניים. התוכנית כוללת גם שיקום נופי, דרכי גישה ואזורי התארגנות, תוך ניסיון לשמר שטחים חקלאיים. התוכנית הוגשה לוועדה הארצית לתכנון ולבניית תשתיות לאומיות (הוות"ל) ב-8.9.2020. לאחר דיונים ובחינת חלופות מאקרו, החליטה הוות"ל לפרסם את דבר הכנת התוכנית, תוך קביעת תנאים לתקופת הביניים והנחיה ליזם לקיים ישיבת עבודה עם ארגוני סביבה לבחינת חלופות נוספות. **טענות העותרת ועיקר המחלוקת:** 1. **פגמים בתסקיר ההשפעה על הסביבה ובחינת חלופות:** העותרת טוענת כי התסקיר לקוי, בחינת החלופות בו הייתה שטחית ולא ממצה, ולא עמדה בדרישות החוק והפסיקה לבחינה יסודית. לטענתה, לא הוצגו לציבור מידע חיוני ונתונים מלאים טרם שלב ההשגות, מה שפגע בזכות ההתנגדות והטיעון. חלופת "שחרור זרימות" באמצעות מעקף צפוני, שהוצעה על ידי העותרת, לטענתה, לא נבחנה כראוי, והתסקיר התבסס על הנחות יסוד שגויות. 2. **דחיית חלופת המעקף:** העותרת סבורה כי החלופה שהציעה, המבוססת על מעקף צפוני ויכולת הולכה גבוהה יותר (כ-250-530 מ"ק/שנייה), עדיפה סביבתית על פני גישת "ריסון הזרימות" באמצעות מאגרי השהייה. נטען כי לא התקיים דיון מעמיק באפשרות העקרונית למימוש התוכנית באמצעות מעקפים, וכי החלופה לא נבחנה באופן מקצועי, תוך התבססות על הנחות שגויות לגבי אי-יכולת להרחיב את אפיק הנחל. 3. **סקר סיכונים:** העותרת טוענת כי לא ניתן לדחות את עריכת סקר הסיכונים המלא לשלב מאוחר יותר, וכי יש לבצעו כבר בשלב התכנון המוקדם, לנוכח הסיכונים הייחודיים הכרוכים בהקמת סכרים. אישור התוכנית ללא סקר סיכונים מקיף ועדכני, הכולל השוואת סיכונים בין חלופות, עלול לסכן חיי אדם ורכוש. 4. **פגיעה סביבתית וחקלאית:** נטען כי התוכנית תגרום לפגיעה סביבתית בנחל ובתפקודו האקולוגי, וכן לשטחים חקלאיים נרחבים, ללא מנגנון פיצוי ברור. בנוסף, לא בוצע ניתוח כלכלי מקיף של החלופות. 5. **סמכות יזם התוכנית:** הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מנשה-אלונה והמועצה האזורית מנשה (המשיבות 7-6) תמכו בעתירה וטענו כי המשיבה 5 אינה מוסמכת ליזום תוכנית תשתית לאומית. **עמדת המשיבים:** המדינה, הוות"ל, המשרד להגנת הסביבה (משיבים 4-1), רשות ניקוז ונחלים שרון (המשיבה 5) טוענים כי דין העתירה להידחות. לטענתם, התוכנית אושרה לאחר הליך תכנוני סדור, יסודי ושקוף, שנמשך שנים. * **בחינת חלופות:** התסקיר נערך באופן מעמיק, ונבחנו בו גם חלופות גישת "שחרור זרימות", לרבות זו שהציעה העותרת. חלופת המעקף של העותרת נמצאה אינה ישימה, יקרה מאוד (מעל מיליארד ש"ח לעומת כ-174 מיליון ש"ח לתכנית הנוכחית), ותגרום לעיכובים של עשרות שנים. התוכנית הנוכחית משלבת בין שתי הגישות. * **סקר סיכונים:** טענות העותרת בעניין זה התקבלו חלקית, והומלץ להבהיר בהוראות התכנית כי סקר סיכונים מפורט יידרש בשלב הרישוי. בדיקת סיכונים ראשונית נעשתה בשלב גיבוש התכנית, וסקר מלא יעיל יותר בשלב התכנון המפורט. * **פגיעה סביבתית וחקלאית:** התוכנית נערכה תוך בחינה מעמיקה של היבטים אלו, ונועדה למזער פגיעות. חלק מההפקעות הן זמניות, והסוללות מתוכננות באופן שיאפשר המשך עיבוד חקלאי. התוכנית חיונית למניעת נזקים רחבי ממדים כתוצאה מהצפות. **הכרעת בית המשפט:** בית המשפט העליון (כבית משפט גבוה לצדק) דחה את העתירה. **נימוקים משפטיים:** 1. **היקף התערבות שיפוטית:** תחום התכנון והבנייה טומן בחובו מחלוקות מקצועיות, ומקומן הטבעי לבירור הוא בפני הרשויות המוסמכות לכך. התערבות שיפוטית בהחלטות מוסדות התכנון, ובפרט של הוות"ל והממשלה, תיעשה במשורה, ותוגבל למקרים חריגים של חוסר סבירות קיצוני או פגם משפטי מהותי. בית המשפט אינו "מתכנן-על" ואינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המקצועית. 2. **בחינת חלופות:** בחינת חלופות התכנון, לרבות זו שהציעה העותרת, נעשתה באופן מקיף לאורך ההליך התכנוני, כולל בדיונים, בהנחיות לתסקיר, בהגשת התסקיר המתוקן, ובדיוני החוקרת. אף שהתייחסות לחלופת העותרת הייתה תמציתית בתחילה, היא נדונה שוב ושוב. הוועדה השתכנעה כי החלופה שהציעה העותרת אינה מעשית, יקרה מאוד, ועלולה לגרום לעיכובים משמעותיים. בית המשפט קבע כי אין לדרוש בחינת חלופות שמובהק כי אינן ישימות. 3. **שילוב גישות:** הובהר כי התמודדות מוסדות התכנון עם בעיית ההצפות מורכבת הן מהגדלת הספיקות בנחל (בדומה לגישת "שחרור זרימות" של העותרת) והן באמצעות הקמת מאגרי השהייה (גישת "ריסון הזרימות"). כלומר, ניתנה דעת לבחירת האמצעים הראויים, ומדובר בשיקולים מקצועיים שבית המשפט אינו מתערב בהם. 4. **סקר סיכונים:** נקבע כי יש ערך בסקר סיכונים בשלב גיבוש התכנון המפורט, שכן אז יתקבל מידע מדויק יותר על תנאי התשתית והרכיבים ההנדסיים. בשלב גיבוש התכנית נעשה סינון ראשוני של אתרים, וסיכון ככל תוכנית להגנה מפני שיטפונות קיים, אך יש לוודא שהוא ניתן להגנה באמצעים הנדסיים מתאימים, אשר ייקבעו לאחר סקר סיכונים בשלב התכנון המפורט. 5. **שיקולים מקצועיים:** ההחלטה לאשר את התוכנית התקבלה לאחר שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים, לרבות שקילת החלופה שהוצעה על ידי העותרת, אשר הביאה לשינויים מסוימים בתוכנית אך נדחתה ברובה מטעמים שאין בהם כל פגם. **החלטה:** העתירה נדחתה. לא ניתן צו להוצאות. **היבטים משפטיים וחידושים:** * **עקרון ההתערבות השיפוטית המצומצמת:** פסק הדין מדגיש את עקרון ההתערבות השיפוטית המצומצמת בהחלטות מקצועיות של מוסדות תכנון, ובפרט בוות"ל ובממשלה. הדבר נובע מהמומחיות הנדרשת והמורכבות של ההחלטות בתחום התכנון. * **בחינת חלופות תכנוניות:** בית המשפט מבהיר כי אין לדרוש בחינה פורמלית של כל חלופה אפשרית, אלא כאשר יש יסוד סביר להניח שהיא עשויה להיות ישימה. במקרה זה, הוצג תהליך מקיף של בחינת חלופות, שהוביל לדחיית חלופת העותרת מטעמים הנדסיים וכלכליים מוצדקים. * **גמישות בהליכי תכנון:** פסק הדין מראה כי הליכי תכנון אינם תהליכים נוקשים, וכי ניתן לשלב בין גישות שונות (כגון "שחרור זרימות" ו"ריסון זרימות") על מנת להגיע לפתרון מיטבי. כמו כן, ניתן להכניס שינויים בתוכנית גם לאחר קבלת השגות, כפי שאירע במקרה זה (צמצום מאגר והגדלת ספיקות). * **שלב עריכת סקר סיכונים:** בית המשפט מאמץ את הגישה המעשית כי סקר סיכונים מלא ויעיל נערך בשלבים מתקדמים יותר של התכנון, כאשר קיימים פרטים הנדסיים ותשתיתיים מדויקים יותר. עם זאת, יש לבצע בדיקות ראשוניות בשלבים מוקדמים יותר. * **איזון בין צרכים:** פסק הדין מדגים את האיזון המורכב שנדרש בייזום תשתיות לאומיות, הכולל התמודדות עם בעיות סביבתיות (הצפות), שיקולים כלכליים, השפעות על תשתיות קיימות, וכן זכויות תושבים ובעלי קרקע. בסופו של דבר, פסק הדין מדגיש את תפקידו של בית המשפט כגורם המפקח על ההליך החוקי והתקין, ולא כגורם המחליף את שיקול דעתם המקצועי של מוסדות התכנון.