ערר 1126-08-25

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של פסק הדין, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **מבוא: תכלית דיני התכנון והבניה ומהות האיזונים הנדרשים** 37. פסק הדין פותח בהדגשת התכלית המרכזית של דיני התכנון והבניה – קידום איכות חיים באמצעות פיתוח, תוך ביצוע איזונים מורכבים בין אינטרסים ציבוריים מתנגשים. אינטרסים אלו כוללים, בין היתר, התחדשות עירונית, חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, ושימור מורשת בנויה. מוסדות התכנון נדרשים לאזן בין אינטרסים אלו כדי ליצור תכנון מיטבי. 38. מטרת האיזון היא לקחת בחשבון את כל "המעורבים" והשלכות התכנון עליהם. הדבר בא לידי ביטוי באיזון בין זכויות בעל הקרקע לפתח את נכסיו לבין זכויות השכנים, בין חדשנות ובנייה לבין שימור, ובין הצורך בתוספת יחידות דיור לשמירה על איכות חיי התושבים הקיימים. **הסוגיות המרכזיות העומדות להכרעה** 39. פסק הדין מפרט את השאלות המרכזיות שעלו במסגרת הערר, הנוגעות לאישור בקשה להיתר: * **התנגשות בין תמ"א 38 לבין חיזוק מבנה בודד:** הבקשה להיתר הוגשה מכוח תמ"א 38 (תכנית 10038) לחיזוק מבנים, אך מדובר במבנה בודד, מה שמחליש את אינטרס החיזוק המרכזי של התכנית. * **התאמה למדיניות האזורית:** הבקשה נבחנת מול מדיניות התכנון החלה באזור, כאשר היא לא רק תואמת את היקפי הבנייה אלא אף מקטינה אותם. * **שימור חזיתות והשפעתן על קווי בניין:** קביעת חזיתות לשימור במבנה הקיים, מחייבת התחשבות בקווים המוקטנים הנדרשים, מה שעשוי להשפיע על קווי הבניין של הבנייה החדשה. * **שיקולי שימור ומבטים:** דרישות מחלקת השימור להתחשבות במבטים מגן העשרים ומחזיתות לשימור, מחייבות מיקום בנייה מסוים, שעשוי להתקרב לבתי העוררים. * **מגרש כלוא ובעיית חניה:** מגבלות גישה מוטורית למגרש (כ"מגרש כלוא") מחייבות איזון בין העדר פתרונות חניה בתחום המגרש לבין התאמת הבינוי למדיניות התכנון, תוך התחשבות בערך משאב הקרקע. * **חריגות מהסביבה:** התוצאה של אישור ההיתר עלולה ליצור חריגה של המגרש מהסביבה. **ניתוח שיקול הדעת של הוועדה המקומית וההחלטה המנהלית** 40. בית המשפט הדגיש את הצורך לבחון את כל הנקודות הללו, תוך האזנה לצדדים וקבלת הבהרות. 41. **תמ"א 38 ואינטרס החיזוק:** בית המשפט קבע כי תמ"א 38 (תכנית 10038) מבטאת אינטרס ציבורי ממעלה ראשונה – הגנה על חיי אדם מפני רעידות אדמה. עם זאת, במקרה של חיזוק בית בודד, אינטרס זה נחלש. לכן, יש לשקול במשנה זהירות את אישור הזכויות, במיוחד כאשר חלקן עשוי להיות הקלה מהמצב התכנוני הקיים, ושיקולים נלווים (חניה, צמצום קווי בניין) אינם ברורים דיים. 42. **תכנית אב ככלי עזר:** קיומה של תכנית אב באזור מקלה על בחינת הבקשה בראי המרחב. החשש מחריגות של מגרש בודד אינו קיים, שכן אישור הבקשה, אם יבוצע באיזון הנכון, עשוי להשתלב עם הראייה הכללית של תכנית האב. 43. **בחינת הזכויות והשוואתן:** נערכה בחינה מפורטת של הזכויות הקיימות והזכויות המבוקשות, תוך התייחסות למספר תכניות (תכנית 10038, תכנית 0911, תכנית האב 16000). 44. **פירוט הזכויות המבוקשות והקיימות:** * **סיווג המגרש:** מגרש בעיר היסטורית, בניין היסטורי על פי תכנית 10038, מסומן לשימור בתכנית האב. * **זכויות קיימות (תכנית 0911):** שטח מגרש מינימלי 500 מ"ר, היקף בנייה 50% עיקרי ב-2 קומות (663 מ"ר), קווי בניין 4 מ' קדמי, 5 מ' אחורי, 4 מ' צידי. * **זכויות לפי תכנית אב (16000):** אחוזי בנייה מרביים 130%, 3 קומות + גג רעפים או 4 קומות + גג שטוח. קווי בניין בבנייה חדשה: 5 מ' קדמי ואחורי, 4 מ' צידי. * **זכויות מכוח תכנית 10038:** * **היקף בנייה:** שטח עיקרי מבוקש 886.55 מ"ר, שהוא נמוך מסך השטחים המותרים לפי תכנית 10038 (988.5 מ"ר) וגם פחות מהמוצע בתכנית האב. בית המשפט דחה טענת "חריגה של 850 מ"ר" כטענה המבוססת על טעות בין שטח עיקרי לסך שטחי בנייה. * **קווי בניין:** תכנית 10038 מתירה חריגה מקווי בניין, אך לא פחות מ-3 מ' מגבול קדמי ואחורי, ו-2 מ' מקו צידי. הבקשה עומדת בדרישות אלו, אם כי הן מקלות יותר מהמדיניות החלה (5 מ' קדמי/אחורי, 4 מ' צידי) ומתכנית 0911 (4 מ' קדמי, 5 מ' אחורי, 4 מ' צידי). * **מספר קומות:** הבקשה מציעה 4 קומות, כאשר תכנית 10038 מתירה עד 8 קומות, ותכנית האב 16000 מתירה 4 קומות. 45. **שימור והתאמה לתמ"א 38:** פסק הדין מפנה להחלטות קודמות (ערר 1192/18) שקבעו כי בבניינים לשימור, יש לוודא שאישור זכויות מכוח תמ"א 38 לא יפגע בתכליות השימור. הדבר נבחן בהתאם לסעיף 6.5.9 לתכנית 10038. 46. **בחינת התאמה למדיניות והשתלבות במרחב:** נדרשה בחינה של התאמת הבקשה למדיניות קיימת והשתלבותה במרחב הבינוי הרצוי. 47. **חוות דעת מחלקת השימור:** התקבלה חוות דעת מחלקת השימור המאשרת את הבקשה, תוך הדגשת שמירת חזיתות, מיקום הבנייה בדרום, שמירת מרחקים מהמבנה הקיים ומגן העשרים, ואישור קווי הבניין כפי שהתבקשו. * **שיקולי שימור:** החוו"ד הדגישה את אופי הבניין הקיים, חשיבות שמירת חלקיו, והרצון לשמור על מבטים לגן העשרים ולחזיתות המבנה. הדבר הוביל להתרחקות של 2 מ' מהבניין הקיים, ומיקום הבנייה בדרום. * **תנאים נוספים:** הפיקוח על נטיעת עצים, והוראות למקרה של גילוי בור מים או אלמנט היסטורי. * **אישור היקף הבינוי וקווי הבניין:** החוו"ד אישרה את היקף הבינוי, קווי הבניין, וכן שמירה על חזיתות, מבטים ונטיעות. 48. **חריגה מקווי בניין:** פסק הדין קובע כי הבקשה חורגת מהמדיניות החלה, תכנית האב ותכנית 911 רק בנוגע לקווי הבניין. בשאר ההיבטים, הבנייה המבוקשת משתלבת עם מגמות תכנון רצויות. 49. **טענות העוררים:** טענותיהם התמקדו באישור קווי בניין מקלים, היקף הבינוי, העדר פתרון חניה, ומספר יחידות דיור. **היבט החניה: איזונים מורכבים** 50. **זכויות שבשק"ד מכוח תמ"א 38:** בית המשפט הדגיש כי הזכויות מכוח תמ"א 38 הן זכויות שבשק"ד, שכן התכנית מאפשרת אישור תוספת זכויות ללא הליך תכנוני מפורט. לוועדה המקומית יש שיקול דעת רחב בעניין קביעת התכנון המתאים, לרבות היבטי חניה, תוך התחשבות במדיניות התכנון העירונית ובמאפייני הסביבה. 51. **החלטת הוועדה המקומית בנוגע לחניה:** הוועדה צמצמה את מספר יחידות הדיור ל-15 (3 יחידות גדולות ו-12 קטנות) וקבעה פטור מחניה ותשלום כופר חניה. זאת, לאור חוות דעת מחלקת הסדרי תנועה שציינה כי אין גישה מוטורית וסטטוטורית לחלקה, וכן את מצוקת החניה הקשה בשכונה. 52. **טענות העוררים בנוגע לחניה:** העוררים טענו שהרחובות הסמוכים צפופים וסובלים מעומס חניה, וכי אישור 15 יח"ד ללא פתרון חניה יחמיר את המצב. בית המשפט ציין כי לא הוצגה חוות דעת מקצועית התומכת בטענה זו, אך לא ניתן להתעלם מהעומסים הקיימים, שצוינו גם על ידי מחלקת התנועה ומופיעים בתכנית האב. 53. **הצגת מצב החניה של העוררים:** צוין כי לעוררים עצמם יש פתרון חניה בתחום מגרשם. 54. **ההתמודדות עם "מגרש כלוא":** בית המשפט הדגיש כי הבעיה היא שהמגרש "כלוא מוטורית" ואין פתרון חניה בתחומו. ההיתר מכוח תמ"א 38 אינו משנה עובדה זו. השאלה המרכזית היא האם הוועדה המקומית ערכה איזון נכון על ידי צמצום יחידות הדיור וקביעת פתרון חניה חלופי. 55. **תקן חניה והפטורים האפשריים:** * **תקן חניה:** התקן החל (תכנית 5166ב') מחייב חניה אחת ליחידת דיור עד 95 מ"ר, מה שהוביל לחובת התקנת 15 מקומות חניה, או תשלום כופר חניה. * **פטור לפי תכנית 16000:** סעיף 6.8(4) לתכנית האב מאפשר לוועדה המקומית לפטור מחובת התקנת חניה בבניינים המיועדים לשימור, וסעיף 6.8(9) מאפשר שימוש בחניונים ציבוריים או תשלום כופר חניה. 56. **קבלת הסבר המשיבה:** בית המשפט קיבל את הסבר המשיבה לגבי התקן המחייב 15 מקומות חניה. 57. **תיקון תכנית 5166ב' והוראותיה:** תכנית 5166ב' מתקנת את תכנית 5166 וקובעת הסדרים לגבי פטור מחניה ושימוש בכופר חניה, תוך התחשבות ב"שיקולים שבתכנון, סביבה או תחבורה". 58. **התחשבות תכנית האב במחסור חניה:** תכנית האב הכירה במחסור החניה בבית הכרם והציעה פתרונות חלופיים כמו מכפילי חניה, חניונים ציבוריים וכופר חניה. סעיף 6.8(9) אף התייחס במפורש לאפשרות המרת חובת החניה בכופר חניה. 59. **פטור מחניה בבניינים לשימור:** סעיף 6.8(4) לתכנית האב מאפשר פטור מחניה לבניינים לשימור משיקולים תכנוניים. כמו כן, תמ"א 38 (סעיף 17) מאפשרת להתנות מתן היתר בהשתתפות הנהנים בהסדרת מקומות חניה. 60. **התייחסות נספח התנועה של תכנית האב:** הנספח מאשר את הצורך בבחינה מעמיקה של פתרונות חניה. 61. **טיעוני המשיבה להצדקת הפטור:** המשיבה טענה כי אין מניעה לפטור מהתקנת חניה וחייב בכופר חניה, לאור התאמה לתכניות 5166ב' ותכנית האב. 62. **הצדקת הבינוי מבחינת חניה:** בית המשפט סבר כי שילוב הגורמים הבאים מצדיק את הבינוי שאושר מבחינת היבטי חניה: * המגרש כלוא מוטורית. * קרבה לתחנת רכבת קלה פעילה. * פתרון של קרן חניה. * צמצום מספר יחידות הדיור. * תמהיל דירות הכולל דירות קטנות. * הבקשה תואמת את היקפי הבינוי לפי מדיניות קיימת. 63. **חוסר פתרון חניה פרטני:** למרות שהתכנון הקיים אינו כולל פתרון חניה פרטני למגרש זה, אין בכך כדי להצדיק הקפאת המגרש ומניעת מימוש זכויות הבנייה. 64. **מגרשים כלואים והתחדשות:** מגרשים כלואים אינם מוחרגים ממדיניות התכנון, והתחדשותם ראויה, תוך שקילת פתרונות חניה חלופיים. 65. **השפעת צמצום יחידות דיור:** בית המשפט אינו סבור שצמצום מספר יחידות דיור בודדות ישנה באופן מהותי את תמונת החניה. 15 יחידות דיור בשטח 1,326 מ"ר, בסביבה עם חניונים ותחנת רכבת קלה, אינן מהוות "מעמסת תנועה כזו שתשנה את פני המקום". 66. **אופטימליות מול מציאות:** פתרון חניה בתחומי המגרש הוא אופטימלי, אך לא אפשרי במגרש כלוא. הדבר מעמיס במידה מסוימת על הסביבה, אך גם מייצר יחידות דיור ומשתלב עם אופי הבינוי הרצוי. 67. **התייחסות לתכנית 911:** גם לפי תכנית 911, המגרש באזור מגורים 5, עם זכויות בנייה קיימות של 663 מ"ר ב-2 קומות. 68. **הבחנה בין שכונות (יפה נוף לעומת ליבה היסטורית):** ההבחנה באה לידי ביטוי בהגבלות בנייה (130%, 4 קומות) בליבה ההיסטורית, והבקשה עומדת בהן. 69. **אישור מספר יחידות הדיור:** בית המשפט לא מצא העדר סבירות באישור מספר יחידות הדיור על ידי המשיבה מבחינת היבטי חניה. 70. **כופר חניה כתמריץ בנייה:** בית המשפט הפנה לעניין אדלר, וקבע כי תשלום כופר חניה אינו נחשב ל"תמריץ בנייה" הכלול בתכניות חיזוק, אלא פתרון להתקנת מקומות חניה התואם את התקן ותכנית האב. **התמודדות עם טענת התקרבות הבנייה לבית העוררים** 73. **טענת העוררים:** העוררים טענו כי אישור קווי הבניין המקלים (2 מ' צידי במקום 4 מ') גורם להתקרבות הבנייה החדשה לביתם (מרווח של 7 מ' במקום 11 מ'). 74. **הסבר ההקלה בקווי הבניין:** ההקלה נובעת מהצורך להתרחק 2 מ' מהבניין לשימור, תוך שמירה על מבטים לגן העשרים ולחזיתות הבית. 75. **החלטה להחזיר את הדיון בנוגע לקווי בניין:** בית המשפט מצא טעם בטענת העוררים, במיוחד לאור העובדה שמדובר בבית בודד שבו אינטרס החיזוק מוחלש. הוחלט להחזיר את הדיון לוועדה המקומית ולמחלקת השימור לבחינת האופן בו ניתן לצמצם את המרווח בין הבינוי החדש לבין הבניין לשימור, כך שיקרב אותו במקום להרחיקו מהבית של המתנגדים. 76. **חיפוש איזון ווויתור על מבטים:** בית המשפט הציע לבחון ויתור על מבט מלא מחזית אחת של הבניין לשימור (שנועד בעיקר ליהנות ממנה בבניין המתוכנן), וזאת כדי לכבד את קווי הבניין החלים או למצוא דרך לצמצם את ההקלה, אף אם הדבר יגרור צמצום מסוים בבנייה. 77. **המחשה סכמטית:** הוצגה המחשה סכמטית של המצב. **התחדשות עירונית כאינטרס ציבורי** 78. **סיכום ואינטרסים ציבוריים:** בית המשפט הדגיש את האינטרסים הציבוריים של התחדשות עירונית, הוספת יחידות דיור וציפוף עירוני, גם במסגרת תמ"א 38. * **תמ"א 38 ככלי להתחדשות עירונית:** התכנית הפכה עם השנים מכלי לחיזוק מבנים גם לכלי מרכזי לביצוע התחדשות עירונית, שיפור איכות חיים, והוספת יחידות דיור. * **הכרה באינטרס ציבורי:** ההתחדשות העירונית והציפוף העירוני הוכרו כאינטרסים ציבוריים חשובים, הן ברמה המקומית והן ברמה הבינלאומית. * **ניצול יעיל של משאב הקרקע:** המגמה של הגברת הצפיפות היא צו השעה ומהווה חובה מוטלת על מוסדות התכנון, תוך שמירה על שטחים פתוחים. **התמודדות עם טענות נוספות (מטרדי בנייה, כריתת עצים, בור מים)** 79. **מטרדי בנייה:** מטרדי בנייה הם חלק בלתי נפרד מכל פרויקט בנייה, ואין בהם כדי למנוע מימוש תכניות. העבודות יבוצעו בהתאם להוראות הדין. 80. **ארגון אתר:** נקבע כי תנאי להתחלת העבודה יהיה אישור תכנית ארגון אתר. 81. **הוספת תנאי:** הוסף תנאי שאישור תכנית ארגון האתר יאושר גם על ידי מחלקת השימור, לאור מיקום המגרש הסמוך לגן העשרים. 82. **כריתת עצים:** כריתת העצים נעשתה טרם הגשת הבקשה, ואינה עילה לדחיית ההיתר. נקבע תנאי לנטיעת 7 עצים בוגרים והפקדת ערבות. 83. **בור מים:** נקבע מנגנון ברור לפיו אם יימצא בור מים, העבודות יופסקו מיידית עד לקבלת הנחיות ממחלקת השימור. **סיכום והכרעה** 84. **קבלת הערר באופן חלקי:** בית המשפט קיבל את הערר באופן חלקי. 85. **דחיית מרבית טענות העוררים והחזרת הדיון בנוגע לקווי בניין:** מרבית טענות העוררים נדחו. עם זאת, הוחזר הדיון לוועדה המקומית ולמחלקת השימור לבחינת האפשרות לצמצם את המרווח בין הבינוי החדש לבין המבנה לשימור, מבלי לפגוע בבטיחות ובנגישות. לחלופין, נבחנה אפשרות לצמצום הבינוי המבוקש כדי להרחיקו מבית המתנגדים. 86. **הוספת תנאי להיתר:** הוסף תנאי בדבר אישור תכנית התארגנות האתר על ידי מחלקת השימור. **חידושים ועקרונות משפטיים מרכזיים בפסק הדין:** * **איזון דינמי בין אינטרסים:** פסק הדין ממחיש את הצורך באיזון מתמיד ודינמי בין אינטרסים ציבוריים שונים (חיזוק מבנים, התחדשות עירונית, שימור, איכות חיים), ואת מורכבות איזון זה כאשר מדובר במגרש בודד או בבניין לשימור. * **תמ"א 38 ככלי להתחדשות עירונית:** בית המשפט מדגיש את ההכרה הרחבה בתמ"א 38 לא רק ככלי לחיזוק מבנים, אלא ככלי משמעותי לקידום התחדשות עירונית וציפוף עירוני, תוך הדגשת האינטרס הציבורי בכך. * **פרשנות גמישה של הוראות תכנית:** פסק הדין מציג גישה פרשנית גמישה להוראות תכניות, במיוחד כאשר מדובר בהתמודדות עם מצבים מורכבים כמו "מגרש כלוא" או צרכי שימור. הדבר בא לידי ביטוי בהתייחסות להקלה בקווי בניין, בפטורים מחניה, ובשיקול דעת הוועדה. * **חשיבות תכנית האב:** תכנית האב משמשת כלי חשוב להבנת ההקשר המרחבי, והיא נבחנת לצד תכניות ספציפיות (כמו תמ"א 38), כאשר קיומה מקל על ההתמודדות עם חריגות פוטנציאליות. * **הגבלת שיקול דעת הוועדה בנוגע לשימור:** פסק הדין קובע כי שיקול הדעת של הוועדה המקומית, במיוחד בנוגע לאישור זכויות מכוח תמ"א 38, חייב להיות מוגבל כאשר מדובר בבניינים לשימור, וכי יש לוודא שאין פגיעה בתכליות השימור. * **התמודדות עם "מגרש כלוא":** פסק הדין מציג גישה להתמודדות עם אתגרים תכנוניים הנובעים ממאפייני מגרש, כמו הבעיה המוטורית והיעדר חניה, תוך ניסיון למצוא פתרונות חלופיים ולשקול ויתורים באיזורים אחרים. * **החזרת הדיון לקבלת הבהרות נוספות:** בית המשפט אינו מהסס להחזיר את הדיון לוועדה המקומית לצורך בחינה נוספת של היבטים ספציפיים, במיוחד כאשר מדובר באיזונים עדינים או פגיעה פוטנציאלית בזכויות צדדים שלישיים. * **הגנה על מורשת בניה:** למרות הדגש על התחדשות עירונית, פסק הדין מראה את החשיבות שניתנת להגנה על מורשת הבניה, וכיצד דרישות שימור יכולות להשפיע על יישום תכניות בנייה.