ב"ל 28837-10-23

תקציר

ב"ל 28837-10-23 בית הדין האזורי לעבודה תל אביב, 01 מאי 2026 **ניתוח משפטי מקיף** **נושאים מרכזיים:** התביעה עוסקת בשאלת זכאותה של נפגעת עבודה לקצבה מיוחדת על פי תקנות הביטוח הלאומי (מענק מיוחד וקצבה מיוחדת לנכים), התשכ"ה-1965 ("תקנות קצבה מיוחדת"), בפרט לפי חלופת התחבורה הציבורית (סעיף 10(ג) לתקנות). כמו כן, נבחנת האפשרות להתערבות בהחלטת המוסד לביטוח לאומי ("הנתבע") אשר קבעה זכאות לקצבה מיוחדת לפי סעיף 10(ב) לתקנות, והאם יש מקום להחזיר את העניין לבחינה נוספת. **המסגרת הנורמטיבית:** 1. **סעיף 112(א)(1) לחוק הביטוח הלאומי:** קובע כי נכה עבודה שנקבעה לו דרגת נכות יציבה של 75% לפחות, זכאי לקצבה מיוחדת להחזקתו האישית או לשיקומו המקצועי, בנוסף לכל גמלה אחרת. 2. **תקנה 10 לתקנות קצבה מיוחדת (לפני תיקון מיום 16.7.2025):** * **תקנה 10(א):** נזקק לעזרה בביצוע פעולות יום-יום – זכאי לקצבה בשיעור של 20% מהקצבה המיוחדת המקסימלית. * **תקנה 10(ב):** תלוי בעזרה רבה מהזולת בביצוע רוב פעולות היום-יום, או זקוק להשגחה או להסעות שלא בתחבורה ציבורית במידה רבה – זכאי לקצבה בשיעור של 40%. * **תקנה 10(ג):** תלוי בעזרה רבה מהזולת בביצוע כל פעולות היום-יום, או זקוק להשגחה מתמדת, או זקוק **בקביעות** להסעות שלא בתחבורה ציבורית – זכאי לקצבה בשיעור של 60%. * **תקנה 10(ד):** תלוי לחלוטין בעזרת הזולת בביצוע כל פעולות היום-יום – זכאי לקצבה מיוחדת המקסימלית. 3. **תקנה 10ג לתקנות קצבה מיוחדת:** קובעת הגדלה של 10% בקצבה המיוחדת לנכה שאינו מקבל קצבת ניידות או קצבה מיוחדת להחזקת רכב. **פסיקות מפתח והתפתחויות משפטיות:** 1. **עב"ל 60708-12-19 אליהו ביטון – המוסד לביטוח לאומי:** פסיקה זו מדגישה כי השאלה אם מדובר ב"מידה רבה" או "בקביעות" בהסעות שלא בתחבורה ציבורית היא שאלה רפואית-עובדתית מעורבת. היא תלויה במצב הרפואי של הנכה, אורח חייו, מקום מגוריו ועוד. זוהי החלטה מקצועית שצריכה להתקבל במשותף על ידי רופא המוסד ופקיד השיקום, אך נתונה לביקורת שיפוטית. 2. **עב"ל (ארצי) 45898-11-23 נזאר כעביה - המוסד לביטוח לאומי ("עניין כעביה"):** פסיקה זו מרחיבה את השיקולים בקביעת רמת הזכאות בחלופת הסעות מיוחדות. בית הדין קבע כי יש להביא בחשבון, בנוסף למגבלה בשימוש בתחבורה ציבורית, גם נתונים נוספים כגון: * **מקום מגורים:** זמינות התחבורה הציבורית והתאמתה לאנשים עם מוגבלות. * **אורח חיים:** שילוב בעבודה, לימודים, טיפולים רפואיים, פעילויות חברתיות (כולל אירועים משפחתיים ותפילות), על מנת לשקף את תדירות הנחיצות בהסעות. * **הימנעות מפעילויות מטעמים כלכליים:** יש לשקול הימנעות מפעילויות עקב חוסר יכולת כלכלית להשתמש בהסעות מיוחדות, ולהתייחס לכך בקביעת הרמה. ניתן אף לאשר קצבה זמנית לבחינה. * **זכות טיעון:** פקידת השיקום צריכה לקיים שיחה עם נפגע העבודה על מנת לעמוד על צרכיו, ולא להסתפק בהצהרות עבר. 3. **עב"ל (ארצי) 57650-01-24 סברי חאג' מוחמד - המוסד לביטוח לאומי ("עניין סברי חאג'"):** פסיקה זו מאשרת את גישת המוסד לבחון הן את המגבלה הרפואית בשימוש בתחבורה ציבורית והן את השימוש בפועל בתחבורה ציבורית, כמשקף את מידת ההיזקקות. 4. **עב"ל (ארצי) 64449-06-23 פלונית - המוסד לביטוח לאומי:** במקרה זה, בית הדין התערב כאשר החלטת המוסד סטתה מהמלצות האחות המעריכה ללא הנמקה מספקת, במיוחד לגבי השגחה והיעדר מסוגלות להשתמש בתחבורה ציבורית. 5. **עב"ל (ארצי) 31659-01-24 רחמים כרמי - המוסד לביטוח לאומי:** קובעת כי יש לבחון את החלטת המוסד על יסוד התשתית העובדתית שעמדה בפניו בעת קבלת ההחלטה, ולא על בסיס תשתית עובדתית שהוצגה מאוחר יותר בהליך המשפטי. 6. **עב"ל (ארצי) 26969-09-21 דגפאו וורקאו אטלאי - המוסד לביטוח לאומי:** פסיקה זו מבחינה בין שאלת המסוגלות הרפואית להשתמש בתחבורה ציבורית (המוכרעת על ידי רופא המוסד) לבין קביעת רמת הזכאות לקצבה מיוחדת (החלטה רפואית-עובדתית מעורבת של רופא ופקיד שיקום). מודגש כי יש לאפשר לנפגע להעלות את טענותיו בפני הרופא המוסמך. **השתלשלות ההליך והחלטת בית הדין:** * **העובדות הרלוונטיות:** המנוחה (ילידת 1954, נפטרה במהלך ההליך) הוכרה כנפגעת עבודה עקב מחלת ריאות, עם 90% נכות צמיתה. הייתה לה זכאות לקצבת סיעוד. * **התביעה לקצבה מיוחדת:** הוגשה ב-28.7.2022. הערכה תפקודית מ-1.9.2022 המליצה על "סיוע בינוני" (דרגה ב') בהסעות שלא בתחבורה ציבורית. רופא המוסד ופקידת השיקום אימצו המלצה זו. * **החלטת אגף השיקום (6.12.2022):** אושרה קצבה מיוחדת לרמה של סיוע בינוני (דרגה ב') החל מ-1.7.2021, אך הותנתה בבחירה בין קצבת סיעוד לקצבה המיוחדת, מאחר ושתיהן נבעו מ"מאורע אחד". * **בחירת המנוחה (30.12.2022):** בחרה בקצבה המיוחדת, ואושרה לה קצבה ברמת סיוע "בינוני" החל מ-1.7.2021, בניכוי חוב סיעוד. * **טענות התובעת:** טענה לזכאות לקצבה מיוחדת בדרגה גבוהה יותר (דרגה ג') בחלופת הסעות מיוחדות, ולחילופין, זכאות רטרואקטיבית מוקדמת יותר. טענה כי דוחות ההערכה וההחלטות לא היו מנומקים, כי לא זכתה לזכות טיעון, וכי נבחנה לפי מדיניות ישנה שנפסלה. מבקשת להחזיר את עניינה לבחינה חדשה של פקידת השיקום, בהתאם להלכת כעביה, כולל מתן זכות טיעון. * **טענות הנתבע:** ההחלטה התקבלה על בסיס קביעות רפואיות ועובדתיות. המנוחה לא פירטה מספיק את סדר יומה, תדירות יציאותיה, והצורך בהסעה קבועה ויומיומית, ועל כן לא הוכח זכאות לדרגה ג'. נדרשת הוכחה של יציאות הכרחיות וקבועות. בית הדין אינו מחליף את שיקול דעת הרשות. * **החלטת בית הדין:** * **דחיית התביעה:** בית הדין דחה את התביעה. * **העדר הוכחה לדרגה ג':** התובעת לא הביאה ראיות, לא הגישה תצהיר ולא העידה בעניין היזקקותה להסעות "בקביעות" (כנדרש לפי תקנה 10(ג)). לא הוכח כי מדובר ביציאות הכרחיות וקבועות המצדיקות דרגה ג'. * **אימוץ הערכות המוסד:** התבססות על דוח ההערכה התפקודית מ-1.9.2022, שקבע צורך "במידה רבה" בהסעות (הצדיק דרגה ב'). הדוח כולל פירוט של הצהרת המנוחה על מגבלותיה ועל קשיי השימוש בתחבורה ציבורית, אך גם קביעה שהיא זקוקה ל"סיוע בינוני". * **הערכות נוספות:** בית הדין סקר הערכות תפקודיות נוספות שנערכו למנוחה בשנים 2020-2022, אשר חלקן התייחסו למגבלות זמניות או צפי לשיפור, וחלקן קבעו כי אין צפי לשיפור במצבה. ההערכה מ-13.4.2022 קבעה ניקוד 2.5, כאשר המגבלה לאור מחלות נלוות ואין צפי לשיפור. * **היעדר עילה להתערבות:** לאור כלל ההערכות והקביעות של האח המעריך, רופא המוסד ופקידת השיקום, בית הדין לא מצא טעם להתערב בהחלטה על רמת סיוע בדרגה ב'. * **הלכת כעביה:** בית הדין קבע כי גם אם המבקשת מתייחסת להלכת כעביה, היא לא הוכיחה או טענה לנתונים עובדתיים חלופיים (כגון אורח חיים, תדירות פעילויות) המצדיקים דרגה גבוהה יותר. בנוסף, גם אם היו נתונים כאלה, יש לבחון את ההחלטה על בסיס התשתית העובדתית שהייתה בפני הנתבע בעת קבלת ההחלטה. * **טענה בדבר הימנעות כלכלית:** בית הדין דחה את טענת התובעת כי ניתן לשקול קביעת דרגה גבוהה יותר עקב מיעוט יציאות מחמת חוסר כיס, שכן טענה זו לא הועלתה על ידי המנוחה בעת הערכתה, ובמקרה כעביה, בית הדין הבהיר כי יש להתייחס לכך אם המבוטח טוען לכך. * **הבחנה מהלכות אחרות:** בית הדין הבחין את המקרה מהלכות אחרות (כמו עניין פלונית) בהן הייתה סטייה מהמלצות ללא הנמקה, וכן מהלכת דגפאו, שבה הדגש היה על שאלת המסוגלות להשתמש בתחבורה ציבורית. בענייננו, ההחלטה התבססה על תדירות הנחיצות בהסעות שלא בתחבורה ציבורית. * **העדר הוכחה לזכאות לפי תקנה 10(ג):** סיכום בית הדין הוא שהתובעת לא הוכיחה זכאותה לקצבה לפי תקנה 10(ג), וכי אין מקום להתערב בהחלטת הנתבע. **ממצאים וחידושים משפטיים:** * **החלת הדין בהעדר הוכחה:** בית הדין מחיל את עקרון "המוציא מחברו עליו הראיה" באופן מובהק. התובעת לא הרימה את הנטל להוכיח זכאותה לקצבה בדרגה גבוהה יותר (10(ג)), ולא הציגה את הנתונים העובדתיים הנדרשים, ובפרט לא את היזקקותה "בקביעות" להסעות. * **הפרשנות המצמצמת של "בקביעות":** בית הדין נוקט בפרשנות מצמצמת יחסית של המונח "בקביעות" לעניין הסעות, כפי שנדרש בדרך כלל להצדקת דרגה ג'. נדרשת הוכחה של יציאות "הכרחיות וקבועות". * **הגבלת ההתערבות השיפוטית:** בית הדין מדגיש את גבולות הביקורת השיפוטית על החלטות המוסד, תוך דחיית טענות בדבר פגמים לכאוריים בהחלטה, אם התבססה על המידע שהיה בפני הנתבע בעת קבלתה. * **יישום הלכת כעביה:** למרות שהתובעת הפנתה להלכת כעביה, בית הדין קבע כי ההלכה אינה מסייעת לה, שכן התובעת לא הציגה את הנתונים העובדתיים הנדרשים (אורח חיים, תדירות, הימנעות כלכלית) שההלכה מדגישה את חשיבותם. * **הדגשת אי-רלוונטיות של טענות כלכליות שלא הועלו בזמן אמת:** בית הדין מבסס את דחיית הטענה בדבר חוסר כיס על כך שהמנוחה לא העלתה טענה זו בעת הערכותיה, ולכן לא נלקחה בחשבון על ידי הנתבע. * **אי-התערבות בהערכות המקצועיות:** כל עוד ההחלטות התבססו על הערכות תפקודיות, קביעות רפואיות והמלצות פקידי שיקום, ואינן לוקות בפגם ברור, בית הדין נמנע מלהחליפן. **מסקנות:** בית הדין האזורי לעבודה דחה את התביעה, בקובעו כי התובעת לא עמדה בנטל ההוכחה הנדרש לזכאות לקצבה מיוחדת בדרגה גבוהה יותר (10(ג)) בחלופת הסעות שלא בתחבורה ציבורית, בעיקר בשל העדר הוכחת היזקקות "בקביעות" להסעות אלו. בית הדין אימץ את החלטת הנתבע, אשר התבססה על הערכות תפקודיות וקביעות מקצועיות, וקבע כי אין עילה להתערב בהחלטה זו, גם לאור ההלכות המאוחרות (כמו עניין כעביה), שכן התובעת לא הציגה את הנתונים העובדתיים הנדרשים להוכחת טענותיה.