ת"א 11080-10-14

תקציר

## ניתוח משפטי: ה.ב. רימונים בע"מ נ' עיריית עכו ואח' **מבוא:** פסק דין זה עוסק בשאלה האם יש להורות לוועדה המקומית לתכנון ובניה עכו (להלן: "הוועדה המקומית") להשיב לתובעת, א.ב. רימונים בע"מ (להלן: "התובעת"), את כספי הפיקדון בסך 67,786 ₪, אשר שולמו על ידה כפיקדון עם הגשת בקשה ראשונה להיתר בניה. המחלוקת נוגעת לפרשנות תקנה 1.00.13 לתוספת השלישית לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: "תקנות האגרות"), אשר עוסקת בהשבת פיקדון כאשר בקשה להיתר נדחית. **העובדות המרכזיות:** 1. **הגשת בקשה ראשונה להיתר:** התובעת הגישה בספטמבר 2010 בקשה להיתר בניה להקמת 3 מגדלי מגורים. כתנאי לפתיחת התיק, שולם פיקדון בסך 67,786 ₪. 2. **הליכים ממושכים ותיקונים:** הבקשה עברה דיונים מרובים בפני רשות הרישוי וועדת המשנה, ונדרשו תיקונים והשלמות. במהלך התקופה, התובעת שינתה את מהות הבקשה מספר פעמים, לרוב בהתאם להמלצות או הנחיות של גורמים בוועדה המקומית, ובשלב מסוים אף צומצמה הבקשה להקמת בניין אחד בלבד. 3. **אישורים בתנאים ודיונים חוזרים:** רוב ההחלטות של הוועדה המקומית היו "לאשר את הבקשה בכפוף לתיקונה והשלמתה", "לפרסם את הבקשה להקלות" או "לדיון חוזר". לא ניתנה החלטה סופית המאשרת את הבקשה באופן שמאפשר הוצאת היתר בניה. 4. **הגשת בקשות חדשות:** בשלב מסוים, התובעת הגישה בקשה חדשה (20130147), אשר נדונה בתיק נפרד, ושולמה בגינה אגרה מלאה, אך לא נגבה בגינה פיקדון נוסף. בקשה זו אושרה בסופו של דבר וניתן היתר בניה. 5. **דרישה לקזז את הפיקדון:** עם קבלת ההיתר, התובעת נדרשה לשלם אגרה מלאה, מבלי שקוזז סכום הפיקדון ששולם עבור הבקשה הראשונה. התובעת שילמה את מלוא האגרה, תחת מחאה, והגישה תביעה להשבת הפיקדון. **השאלה המשפטית העיקרית:** האם חילטה הוועדה המקומית את הפיקדון כדין, כאשר הפיקדון שולם עבור בקשה להיתר אשר בסופו של דבר לא הוצא היתר בניה בגינה, אף על פי שהיו החלטות שונות של הועדה המקומית שהתייחסו לבקשה זו, חלקן בהסכמה בתנאים או לשינויים? **המסגרת הנורמטיבית והדין המסמיך:** 1. **עקרון חוקיות המינהל:** רשות מנהלית רשאית לפעול רק על פי הסמכה בדין. כל גביית כספים, לרבות אגרות, דורשת הסמכה חוקית מפורשת (סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה, ע"א 1640/95 אילנות הקריה, ע"א 5958/15 פרחי ביקל). 2. **אגרת בניה:** אגרת בניה נגבית על פי תקנה 19 לתקנות האגרות, בגין מתן היתר בניה. השיעור נקבע בתוספת השלישית לתקנות, והוא משקף תמורה עבור שירות הניתן על ידי הרשות, אך אינו מחיר שווה ערך. 3. **הפיקדון:** על פי פריט 1.00.13(א) לתוספת השלישית לתקנות האגרות, עם הגשת בקשה להיתר, יש לשלם 20% מסכום האגרה המשוערת, המוגדר כ"פיקדון". 4. **החזר פיקדון:** * **דחיית הבקשה:** אם סירבה הוועדה המקומית לתת את ההיתר, עליה להודיע על כך למבקש בכתב ולהשיב לו את הפיקדון בתוך 30 ימים (פריט 1.00.13(ב)). * **אישור בתנאים/שינויים:** החלטה לקבוע תנאים להיתר או להכניס שינויים בבקשה לא תיחשב כסירוב, והפיקדון לא יוחזר (פריט 1.00.13(ג)). * **אישור הבקשה ותשלום אגרה:** אם אושרה הבקשה, יש לשלם את יתרת האגרה בתוך שנה מיום קבלת ההודעה על אישור הבקשה, בניכוי הפיקדון. אם לא שולמה האגרה, הפיקדון לא יוחזר (פריט 1.00.14). 5. **החלת הדין המסמיך:** בית המשפט קבע כי סמכות הוועדה המקומית לגבות אגרה, ובכלל זה את הפיקדון, קמה רק עם **מתן היתר בניה**. פרשנות זו נגזרת מלשון החוק (סעיף 145(ד)(1) לחוק התכנון והבניה) ותקנה 19 לתקנות האגרות, המקשרות בין תשלום האגרה למתן ההיתר. פרשנות לפיה אישור הבקשה להיתר (לפני מתן ההיתר עצמו) מקים חיוב באגרה, נדחתה כלא ברורה, פותחת פתח לשרירותיות ואינה מתיישבת עם תכלית החקיקה. **הכרעת בית המשפט:** 1. **חילוט הפיקדון נעשה ללא סמכות:** בית המשפט קבע כי חילוט הפיקדון על ידי הוועדה המקומית נעשה ללא סמכות כדין. הסיבה לכך היא שהתקנות אינן מסמיכות את הוועדה המקומית לחלט פיקדון מקום בו לא ניתן היתר בניה, גם אם הבקשה אושרה בתנאים או שונתה, ובמיוחד כאשר היתר הבניה כלל לא הוצא. * הפיקדון מהווה חלק מהאגרה, והאגרה נגבית בעד **מתן היתר**. * הוראות התקנות, ובפרט פריט 1.00.13, אינן מסדירות מצב בו בקשה לא נדחתה אך גם לא ניתן היתר (למשל, עקב זניחת הבקשה על ידי המבקש). * לא ניתן ללמוד על הסמכה לחלט פיקדון על דרך של הסדר שלילי, שכן גביית כספים מחייבת הסמכה חוקית מפורשת, במיוחד כאשר מדובר בפגיעה בזכות הקניין. * גם אם פרקטיקה של חילוט פיקדון מקום בו הבקשה זונחה קיימת בוועדה המקומית, נוהג זה כשלעצמו אינו מקור לסמכות ואינו יכול להרחיב סמכות שהוענקה בחוק. 2. **אין לראות בהחלטות הוועדה כ"אישור בקשה להיתר":** בית המשפט דחה את טענת הוועדה המקומית כי החלטותיה השונות (כגון "אישור בתנאים", "פרסום הקלות") מהוות "אישור בקשה להיתר" כמשמעות המונח בפריט 1.00.14(א), המקים את חובת תשלום האגרה. החלטות אלו היו החלטות ביניים, שלא אפשרו הוצאת היתר בניה, ולכן לא קמה הסמכות לגבות אגרה. 3. **חובת ההשבה:** משנקבע כי חילוט הפיקדון נעשה ללא סמכות, חלה חובת השבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979. הועדה המקומית לא הצביעה על כל טעם המצדיק פטור מחובת ההשבה, ושינוי הבקשות על ידי התובעת אינו מהווה עילה לחילוט הפיקדון. 4. **פסיקת ריבית:** בית המשפט דחה את דרישת התובעת לריבית ענשית, ופסק ריבית משפטית בלבד, נוכח קיומה של מחלוקת משפטית אמתית. **תוצאה:** בית המשפט הורה לוועדה המקומית להשיב לתובעת את כספי הפיקדון בסך 67,786 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית חוקית מיום התשלום עד ליום פסק הדין. הוועדה המקומית חויבה גם בתשלום הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך 20,000 ₪. **חידושים ומשמעויות משפטיות:** * **פרשנות מחמירה לסמכות גביית כספים:** פסק הדין מדגיש את העיקרון שלטון החוק, לפיו רשויות מנהליות אינן רשאיות לגבות כספים ללא הסמכה חוקית מפורשת. ישנה פרשנות מחמירה לגבי סמכות זו, במיוחד כאשר היא כרוכה בפגיעה בזכות הקניין. * **קשר ברור בין אגרה למתן היתר:** בית המשפט קבע באופן ברור כי סמכות גביית אגרת הבניה, ובכלל זה הפיקדון, קמה רק עם **מתן היתר בניה**. אישור בקשה בתנאים, או החלטות ביניים אחרות, אינן מספיקות להקמת חיוב באגרה. * **הגנה על האזרח מפני שרירותיות:** הפרשנות המצמצמת של בית המשפט נועדה למנוע שרירותיות מצד הוועדות המקומיות, ולהבטיח שקיפות והוגנות בהליכי רישוי בניה. * **פיקדון אינו "קנס" על שינוי בקשות:** בית המשפט דחה את הטענה כי ניתן לחלט את הפיקדון כ"קנס" על שינויים חוזרים ונשנים בבקשת ההיתר. שינויים אלו, גם אם היו מרובים, נעשו במסגרת הליכי הבקשה להיתר, והם אינם מהווים עילה לחילוט פיקדון בהיעדר הסמכה בחוק. * **חובת השבה מכוח עשיית עושר ולא במשפט:** גם אם חילוט נעשה על דרך נוהג, אך ללא הסמכה חוקית, הוא בטל, וחלה חובת השבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט, אלא אם קיימים נסיבות מיוחדות הפוטרות מחובה זו. פסק הדין מהווה חיזוק משמעותי לעמדתם של יזמים ומבקשי היתר, ומטיל על הוועדות המקומיות לנהוג במשנה זהירות כאשר הן גובות כספים, ולהקפיד על קיום הוראות החוק והתקנות באופן מדויק.