רע"א 1705/24

תקציר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים **רע"א 1705/24** **לפני:** * כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג * כבוד השופטת יעל וילנר * כבוד השופט אלכס שטיין **המבקשת:** פרזות חברה ממשלתית עירונית לשיכון ירושלים בע"מ **נגד** **המשיב:** אוחיון מרק מאיר **בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי ירושלים (השופט א' דורות) שניתן ביום 2.1.2024 בע"א 39094-10-22** **פסק-דין** **הקדמה והצגת הסוגיה** התיק עוסק בסוגיה פרשנית הנוגעת לחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק הדיור הציבורי"), ובפרט להוראת מעבר שנקבעה בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות"). הוראת מעבר זו (להלן: "הוראת המעבר") נועדה להסדיר את מעמדם של "דיירים ממשיכים" שהתגוררו בדירות ציבוריות לפני התיקון המשמעותי שנעשה בחוק הדיור הציבורי בשנת 2009. **רקע נורמטיבי: מהפך במעמד "דייר ממשיך"** 1. **הדין הקודם:** לפני תיקון חוק ההתייעלות, חוק הדיור הציבורי הכיר במעמדו של "דייר ממשיך". דייר ממשיך הוגדר כמי שהתגורר עם "דייר זכאי" בדירה ציבורית במשך שלוש שנים לפחות בסמוך לפטירת הדייר הזכאי או למעברו למוסד סיעודי. דייר ממשיך זה, גם אם לא עמד בעצמו בקריטריונים לקבלת דיור ציבורי, היה זכאי להמשיך ולהתגורר בדירה בתנאי שכירות מיטיבים. זכאות זו נחשבה זכות נגזרת, גם אם הדייר הממשיך לא היה זכאי לדיור ציבורי בזכות עצמו. 2. **התיקון בחוק ההתייעלות (2009):** התיקון ביטל את הזכות הנגזרת של דייר ממשיך. מעתה, על מנת שדייר ממשיך יוכל להמשיך להתגורר בדירה, עליו להוכיח כי הוא עצמו עומד בתנאי הזכאות לדיור ציבורי. סעיף 3(א) לחוק הדיור הציבורי, בנוסחו העכשווי, קובע כי במקרה של פטירת הדייר הזכאי או מעברו למוסד סיעודי, הדייר הממשיך "לא יהיה רשאי להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית [...] והוא יפנה את הדירה הציבורית בתוך תשעה חודשים מן המועד שבו נמסרה לו הודעה מאת משרד הבינוי והשיכון, בדבר אי-זכאותו לדירה ציבורית לפי הכללים". סעיף 3(ב) קובע במפורש כי זכות זו מותנית בהוכחת זכאות אישית לדיור ציבורי. 3. **הצורך בהוראת מעבר:** לאור השינוי הדרמטי במעמד הדייר הממשיך, אשר עלול היה לפגוע קשות באנשים שהסתמכו על הדין הישן, קבע חוק ההתייעלות הוראת מעבר (סעיף 70(א)) אשר נועדה למנוע פגיעה בזכויותיהם של דיירים ממשיכים מסוימים. הוראת המעבר קובעת כי הדרישות החדשות לא יחולו על מי שביום 1.8.2009 (להלן: "היום הקובע") התגורר עם דייר זכאי בדירה ציבורית, וזאת בתנאי שהתגורר כאמור במשך ארבע שנים לפחות, בין אם לפני היום הקובע ובין אם לאחריו, "וברציפות, עד למועד שבו נפטר הזכאי או עבר למוסד סיעודי", ובלבד שהיה בגדר "דייר ממשיך" בהגדרה הישנה. **הסוגיה הפרשנית המרכזית: פרשנות הוראת המעבר** הוראת המעבר מציבה בפנינו מספר תנאים, אך עיקר המחלוקת המשפטית נסובה סביב פרשנות דרישת הרציפות והתקופה של ארבע השנים. השופט שטיין מציג שלוש פרשנויות אפשריות: * **הפרשנות הצרה:** הדייר הממשיך נדרש להתגורר בדירה עם הדייר הזכאי ברציפות במשך ארבע שנים לפחות, כאשר תקופה זו כוללת את היום הקובע (1.8.2009) ונמשכת עד לפטירת הזכאי או מעברו למוסד סיעודי. * **הפרשנות הרחבה:** הדייר הממשיך נדרש להתגורר עם הזכאי ביום הקובע, במשך ארבע שנים רצופות בכל תקופה שהיא, וכן במשך שלוש שנים רצופות לפני פטירת הזכאי או מעברו למוסד סיעודי. * **הפרשנות השלישית:** הדייר הממשיך נדרש להתגורר עם הזכאי ביום הקובע, וכן במשך ארבע שנים רצופות שמסתיימות במועד פטירת הזכאי או מעברו למוסד סיעודי. תקופת ארבע השנים אינה חייבת לכלול את היום הקובע, אך היא צריכה להיות סמוכה לעזיבת הזכאי. **הצגת עמדות הצדדים וההליך המשפטי** * **המבקשת (פרזות):** תומכת בפרשנות הצרה. לטענתה, התיקון לחוק נועד להגביל את זכויות הדיירים הממשיכים ולא להרחיבן, ואין להעניק זכויות יתר למי שאינו זכאי לדיור ציבורי בזכות עצמו, על חשבון נזקקים אמיתיים. * **המשיב:** תומך בפרשנות הרחבה (כפי שאומצה על ידי הערכאות הקודמות). * **היועצת המשפטית לממשלה:** תומכת בפרשנות הצרה, מטעמים דומים למבקשת, וכן מטעמי הסתמכות וזמינות המשאב המוגבל של דיור ציבורי. * **בתי המשפט הקודמים:** בית משפט השלום ובית המשפט המחוזי אימצו את הפרשנות הרחבה ודחו את תביעת הפינוי של המבקשת. **ניתוח השופט אלכס שטיין** השופט שטיין מביע העדפה ל"פרשנות השלישית", אף שהיא אינה נכללת בבחירה המקורית בין הפרשנות הצרה לרחבה. הוא מנתח את לשון הוראת המעבר, את תכליתה, את הפסיקה הקיימת ואת נוהלי משרד הבינוי והשיכון. * **לשון החוק:** השופט שטיין מזהה עמימות בלשון הוראת המעבר, אך מוצא כי שימוש במילים "עד למועד" מרמז על רציפות עד סוף התקופה, מה שתומך יותר בפרשנות הצרה או השלישית על פני הרחבה. * **תכלית החוק:** התיקון לחוק נועד לצמצם את הקצאת הדירות לדיירים ממשיכים שאינם זכאים בדין עצמם, בשל המחסור בדיור ציבורי. הוראת המעבר היא חריג, ועל כן יש לפרשה באופן מצמצם. * **הפסיקה:** הפסיקה בנושא אינה אחידה, ופסקי דין רבים דנו בסוגיה באופן אגבי. עניין בשארי עליון, שבו נדחה ערעור על פסק דין שאימץ את הפרשנות הצרה, מקבל משקל מסוים. * **נוהל משרד הבינוי והשיכון:** השופט שטיין סבור כי הנוהל, ובפרט דוגמאותיו, תומכים דווקא בפרשנות השלישית, וכי לעמדת המאסדר יש משקל מסוים. * **שובר שוויון:** בהיעדר הכרעה ברורה מלשון החוק והפסיקה, השופט שטיין מוצא את "שובר השוויון" בעמדת משרד הבינוי והשיכון כפי שבאה לידי ביטוי בנוהל. הוא מוסיף כי גם אינטרס ההסתמכות של המשיב, למרות חשיבותו, נסוג מפני הצורך בדיור ציבורי לזכאים אמיתיים. * **הכרעה:** השופט שטיין מציע לקבל את בקשת רשות הערעור, לאמץ את "הפרשנות השלישית" ולהחזיר את הדיון לבית משפט השלום לבחינה עובדתית של עמידת המשיב בתנאי הפרשנות השלישית. **עמדת המשנה לנשיא נעם סולברג (דעת מיעוט)** המשנה לנשיא סולברג חולק על דעת הרוב ומציע לאמץ את "הפרשנות הצרה", אותה הוא סבור כי היא זו הולמת את לשון החוק, תכליתו, מגמת הפסיקה ואף את נוהל משרד הבינוי והשיכון. * **לשון החוק:** הוא מוצא יתרון לשוני מסוים לפרשנות הצרה. * **תכלית החוק:** הוא מדגיש את המחסור בדיור ציבורי ואת הצורך להעדיף זכאים אמיתיים על פני דיירים ממשיכים, מה שמחזק פרשנות מצמצמת. * **הפסיקה:** הוא סבור כי הפסיקה, גם אם אינה אחידה, נוטה לפרשנות הצרה. * **נוהל משרד הבינוי והשיכון:** הוא מפרש את הנוהל באופן שתומך אף הוא בפרשנות הצרה, בניגוד לפרשנות השלישית או הרחבה. * **הסתמכות:** הוא מקנה משקל נמוך יותר לטענת ההסתמכות של המשיב, בין היתר מכיוון שהנוהל המדובר פורסם רק לאחר שהמשיב עזב את הדירה. * **הכרעה:** הוא מציע לקבל את הערעור ולאמץ את הפרשנות הצרה, תוך דחיית טענת המשיב בדבר תחולה רטרואקטיבית של פסיקה עתידית. **עמדת השופטת יעל וילנר (דעת רוב)** השופטת וילנר מצטרפת לעמדת השופט שטיין (עמדת הרוב) ומדגישה את תמיכתה ב"פרשנות השלישית". * **לשון החוק:** היא מסכימה כי "עד למועד" מרמז על סיום תקופת הרציפות במועד זה, מה ששולל את הפרשנות הרחבה. היא מוצאת כי לשון החוק, ובפרט האפשרות לנתק את תקופת ארבע השנים מהיום הקובע (אך לא ממועד עזיבת הזכאי), תומכת בפרשנות השלישית. * **נוהל משרד הבינוי והשיכון:** היא סבורה כי הנוהל, ובפרט הדוגמה הרביעית, תומכים בבירור בפרשנות השלישית, וכי יש ליתן משקל משמעותי לעמדת המאסדר. * **תכלית החוק:** היא מציינת שתכליות החוק מתיישבות עם כל שלוש הפרשנויות, ולכן אינן מכריעות את המחלוקת. **הכרעת הרוב** בית המשפט העליון, ברוב דעות (השופטת וילנר והשופט שטיין, כנגד דעתו החולקת של המשנה לנשיא סולברג), החליט כאמור בפסק דינו של השופט אלכס שטיין. **מסקנות עיקריות וחידושים משפטיים** 1. **פרשנות הוראת המעבר:** הוכרעה סוגיית פרשנותה של הוראת המעבר בחוק ההתייעלות. בית המשפט אימץ את "הפרשנות השלישית", לפיה נדרשים שלושה תנאים מצטברים: * מגורים משותפים עם הדייר הזכאי ביום הקובע (1.8.2009). * מגורים משותפים רצופים במשך ארבע שנים לפחות, אשר **מסתיים** במועד פטירתו של הדייר הזכאי או מעברו למוסד סיעודי. תקופת ארבע השנים יכולה להתחיל בכל מועד שהוא, ואינה חייבת לכלול את היום הקובע. * עמידה בהגדרת "דייר ממשיך" על פי סעיף 1 לחוק הדיור הציבורי (קשר משפחתי). 2. **משקל עמדת המאסדר (נוהל משרד הבינוי והשיכון):** פסק הדין מדגיש את המשקל שיש ליתן לעמדתה הפרשנית של הרשות המנהלית המופקדת על יישום החוק (במקרה זה, משרד הבינוי והשיכון כפי שבאה לידי ביטוי בנוהל), כאשר עמדה זו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ועם הניסיון המעשי. זוהי דוקטרינה מוכרת בדין הישראלי (והשוואתי – Skidmore deference) המחזקת את הפרשנות שנתנה הרשות לחוק. 3. **הבחנה בין פרשנות הכלל לפרשנות החריג:** המשנה לנשיא סולברג מציין כי תכלית התיקון לחוק נועדה לצמצם זכויות דיירים ממשיכים, אך הוראת המעבר היא חריג לכלל זה. לכן, יש להיזהר מפרשנות מרחיבה מדי של החריג, העלולה לסכל את תכלית הכלל. 4. **חידוש מהותי:** פסק הדין מבהיר את הדין לגבי דיירים ממשיכים שחלה עליהם הוראת המעבר, ומספק קו מנחה פרשני ברור וחד משמעי, לאחר שנים של אי-בהירות בפסיקה. 5. **החזרת הדיון לבית משפט השלום:** על מנת לבחון את עמידתו של המשיב בתנאי הפרשנות שאומצה, הוחזר הדיון לבית משפט השלום. 6. **הסתמכות ואינטרס הציבור:** דעת הרוב (השופטת וילנר והשופט שטיין) מכירה באינטרס ההסתמכות של הדיירים הממשיכים, אך מטילה ספק במשקל שיש ליתן לו, במיוחד כאשר מדובר במשאב ציבורי מוגבל כמו דיור ציבורי, שבו זכויותיו של אחד עלולות לבוא על חשבון זכויותיו של אחר. לעומת זאת, המשנה לנשיא סולברג (בדעת מיעוט) מקנה משקל רב יותר לאינטרס ההסתמכות וחשש מפגיעה באלו שפעלו על פי נוהלי המשרד. **הערה לגבי הדעות החולקות:** * המשנה לנשיא סולברג (דעת מיעוט) סבור כי יש לאמץ את "הפרשנות הצרה", מטעמים של לשון החוק, תכלית, מגמת הפסיקה ונוהלי המשרד. * השופטת וילנר (דעת רוב) מצטרפת לפרשנות השלישית, תוך הדגשת החשיבות של לשון החוק והנוהל. **תוצאה:** בקשת רשות הערעור התקבלה בחלקה. בית המשפט העליון אימץ את "הפרשנות השלישית" של הוראת המעבר והחזיר את הדיון לבית משפט השלום להכרעה עובדתית. לא נעשה צו להוצאות.