בג"צ 5023/16

תקציר

העתירה מערערת על חוקיותה של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.2204 בנושא "בדיקה מקדמית" (שפורסמה בשנת 2015, עודכנה בשנת 2018), המסדירה ניהול הליכים פליליים נגד עובדי ציבור, לרבות נבחרי ציבור. העותרים טוענים כי ההנחיה פוגעת בעקרונות השוויון ושלטון החוק, וכי היא פוגעת בזכויות הנבדקים ובחקר האמת. לטענת העותרים, מנגנון הבדיקה המקדמית מהווה ניסיון בלתי חוקי ליצור מערכת משפטית נפרדת לאישי ציבור, העלולה להוביל להעלמת ראיות ולפגיעה בזכויות הנאשמים. לטענת המשיבים, ההנחיה נועדה לאזן בין ההשלכות הציבוריות של פתיחה בחקירה פלילית נגד אישי ציבור לבין הצורך לבחון היטב את חומר הראיות בטרם מחליטים לפתוח בחקירה כזו, וכי אין בה כדי לפגוע בזכויות העותרים. בית המשפט קבע כי ההנחיה המעודכנת מבטאת את העקרונות הכלליים שהוצגו בפסיקה קודמת בנוגע לבחינה המקדמית. ההנחיה מכירה בהשלכות הרחבות של פתיחה בחקירה פלילית, ומדגישה את הצורך בזהירות ובבחינה בטרם מחליטים על פתיחה בחקירה, במיוחד כאשר מדובר באישי ציבור. היא מבהירה כי הבדיקה המקדמית היא אמצעי עזר להחלטה אם לפתוח בחקירה או לסגור את התיק, ואינה משפיעה על הסף הראייתי האחיד הנדרש לפתיחה בחקירה פלילית. ההנחיה מפרטת את אמות המידה הכלליות המשפיעות על ההחלטה אם לפתוח בחקירה מקדמית או לפתוח בחקירה פלילית, לרבות חוזק התשתית הראייתית הראשונית והחשיבות הציבורית של מיצוי החקירה העובדתית. בית המשפט מצא כי מרחב שיקול הדעת שהותירה ההנחיה לרשויות החקירה אינו מגלה עילה להתערבות בשלב זה. ההנחיה המעודכנת משקפת גם את המתח המובנה בין האינטרס הציבורי במיצוי הדין עם אישי ציבור סוררים לבין ההקפדה הנדרשת בנקיטת הליכים פליליים נגדם. הרשויות נדרשות להכריע בכל מקרה לגופו, על בסיס מכלול השיקולים הרלוונטיים, והן אינן רשאיות להתעלם מנתונים כגון רמתו של איש הציבור שנגדו הוגשה התלונה, או מהות העבירה המיוחסת לו. בית המשפט דחה גם את טענות העותרים בדבר הוראותיה המעשיות של ההנחיה, אשר לדעתם פוגעות בזכויות הנאשמים ומקשות על החקירה. ההנחיה מבהירה כי אם מתגבש חשד סביר, על רשויות אכיפת החוק לפתוח בחקירה פלילית, ועומדת על ביצוע הערכה מבעוד מועד של הצורך לעבור מבדיקה לחקירה. בית המשפט קבע כי יתר השאלות הנוגעות לזכות השתיקה, או היעדר הוראה ברורה בדבר המעבר מבדיקה לחקירה, ניתנות לבחינה בשלב היישום. בית המשפט הכיר בכך שהמונח "מילוי תפקיד ציבורי" בהוראה הוא מעורפל ורחב, אך ראה בכך עניין של יישום, שיש להותירו לבחינה נקודתית בבוא העת. עוד ציין בית המשפט כי ייתכן שיש מקום להבחין בין נבחרי ציבור החשודים בעבירות שחיתות שלטונית, לבין כאלה החשודים בעבירות "חיצוניות" כגון תקיפה או תקיפה מינית. באשר לבדיקה המקדמית של תלונות על אלימות מצד אנשי כוחות הביטחון, סבר בית המשפט כי אין זה ראוי להביע עמדה בנושא, שכן הדבר מחייב צירוף גורמים נוספים ועשוי לדרוש נתונים נוספים. השופט הנדל והשופט מינץ הסכימו כי יש לדחות את העתירה, תוך שמירה על טענות העותר באשר להיבטים המעשיים של ההוראה המתוקנת. השופט הנדל הציע לחייב את המשיבים בהוצאות העותר ובשכר טרחת עורכי דינו בסך 20,000 ₪. השופט רוטמן הסכים עם דחיית העתירה, אך הזהיר מפני הקשיים שעלולים להתעורר ביישום הוראת הבדיקה המקדמית, במיוחד בכל הנוגע ל"נקודת המעבר" בין בדיקה לחקירה. השופט רוטמן ראה לנכון להורות לרשויות לנהוג בזהירות בהפעלת שיקול דעתן באשר להסדר הבדיקה המקדמית, כדי להגיע לחקר האמת ולהגן על זכויות הנחקרים.