בג"צ 26835-04-25

תקציר

בג"ץ 26835-04-25: ניתוח משפטי של החלטות ועדת חקירה בנוגע לייצוג ועיסוק בחומר חקירה **מבוא** עתירה זו בפני בית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ) עוסקת בשתי מגבלות שהוטלו על ידי ועדת החקירה הממלכתית לעניין כלי שיט (להלן: "הוועדה") על עותרים שהוגדרו כמוזהרים. המגבלות נוגעות למספר עורכי הדין המורשים לייצג כל מוזהר, ולמקום שבו ניתן לעיין בחומרי החקירה. ההחלטה ניתנה על ידי כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג, כבוד השופט דוד מינץ, וכבוד השופטת רות רונן. **רקע עובדתי** * **הקמת הוועדה:** הממשלה החליטה ביום 23.1.2022 על הקמת ועדת חקירה ממלכתית לחקור את תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לרכש כלי שיט בין השנים 2009-2016, מכוח חוק ועדות חקירה, התשכ"ט–1969. * **סודיות:** נקבע כי חלק מנושאי החקירה מחייבים סודיות בהתאם לסעיף 23 לחוק ועדות חקירה. * **הודעות אזהרה:** בתום שלב חקירה ראשון, נשלחו הודעות אזהרה לעותרים (המוזהרים) מכוח סעיף 15 לחוק. * **המגבלות הנדונות:** * **מספר מייצגים:** הוועדה הגבילה את מספר עורכי הדין המורשים לייצג כל מוזהר לשניים. במקור, נקבע עורך דין אחד, אך הוגדל לשניים לאחר דין ודברים. * **מקום עיסוק בחומר:** הוועדה קבעה כי העיסוק בחומר החקירה (עיון, כתיבה, תקשורת) יתאפשר במתקן ייעודי ובו בלבד. * **צו ארעי:** ביום הגשת העתירה ניתן צו ארעי שעצר את דיוני הוועדה. **ניתוח משפטי: המגבלה על מספר המייצגים** **א. סמכות הוועדה להגביל את מספר המייצגים:** * **עמדת העותרים:** טענו כי לוועדה אין סמכות להגביל את מספר עורכי הדין, וכי סעיף 23(3) לחוק, המתייחס להגבלת הייצוג לעורך דין בעל סיווג ביטחוני, מהווה הסדר ממצה. לטענתם, כל מגבלה אחרת דורשת הסמכה מפורשת בחוק. בנוסף, טענו כי מספר זה אינו מספק לייצוג הולם לאור היקף החומר וכי הדבר פוגע בזכות להליך הוגן. * **עמדת השופטת רונן (הרוב):** * **סמכות טבועה ופרשנות מרחיבה:** סמכויות הוועדה נובעות מחוק ועדות חקירה. סעיף 7 לחוק מקנה לוועדה סמכות לקבוע את סדרי עבודתה ודיוניה. סעיף 15(א) מקנה שיקול דעת לגבי אופן העמדת חומר הראיות. השופטת רונן פירשה סעיפים אלו באופן מרחיב, וקבעה לוועדה סמכות טבועה לנהל את ענייניה ולקבוע הסדרים דיוניים הנדרשים לביצוע תפקידה, לרבות הגבלות על אופן הייצוג, גם אם אינן נזכרות במפורש בחוק. * **זכות הייצוג מול אינטרסים אחרים:** זכות הייצוג, כמו כל זכות יסוד, אינה מוחלטת ויש לאזנה מול אינטרסים אחרים. ניתן להגביל את *אופן* הייצוג, כל עוד לא נשללת עצם הזכות לייצוג, ובהתקיים מטרה ראויה, מידתיות ונקיטת הליך סדור. * **השוואה להגבלות דיוניות אחרות:** לטענתה, לוועדות חקירה (כמו גם לבתי משפט) סמכות להגביל היבטים דיוניים שונים, כגון מגבלות זמן לחקירות נגדיות או טיעונים, או קביעת מועדי דיונים. הגבלות אלו, אף אם הן מקשות על עורכי הדין ובעקיפין על המוזהר, הן לגיטימיות. * **פרשנות סעיף 23:** סעיף 23 לחוק, הנוגע לנושאים המחייבים סודיות, אינו מהווה הסדר ממצה או מגביל באופן שולל סמכויות אחרות, אלא נועד להסדיר אמצעי זהירות מחמירים. * **עמדת המשנה לנשיא סולברג (המיעוט):** * **ההבדל בין ההליך הפלילי להליך הוועדה:** דחה את טענת העותרים כי ניתן להסיק מסקנות מההליך הפלילי המקביל. נימוק המדינה, כי החומרים בהליך הפלילי ברמת סיווג נמוכה יותר, התקבל. * **חומרת הסיכון הביטחוני:** הדגיש את הסיכון הביטחוני העצום הכרוך בחשיפת החומרים, את רמת הסיווג הגבוהה ביותר, ואת הצורך בשמירה על "קודש הקודשים" של ביטחון המדינה. ציין כי למיטב ידיעת המלמ"ב, לא התאפשרו שני מייצגים ברמת סיווג גבוהה זו בהליך מינהלי או שיפוטי בעשור האחרון, למעט מקרה חריג. * **פירוש סעיף 23:** הסכים עם השופטת רונן כי סעיף 23 לחוק אינו מהווה הסדר ממצה, אלא נועד להסדיר אמצעי זהירות מוגדרים במצבים של סודיות, לאחר החלטת הממשלה ואישור ועדת החוץ והביטחון. הסעיף מגביל את שיקול דעתה של הוועדה בנוגע לסודיות, ולא את סמכותה הכללית לקבוע סדרי עבודתה. * **דרישת הסמכה מפורשת:** אימץ את הגישה כי מידת קשיחות דרישת ההסמכה המפורשת נבחנת הקשרית. כאשר הפגיעה אינה בשלילת עצם הזכות לייצוג, אלא באופן מימושה, ניתן לפרש את הדרישה באופן גמיש יותר. **ב. הפעלת שיקול הדעת (מידתיות):** * **עמדת השופטת רונן (הרוב):** * **מטרה ראויה:** שמירה על סודות, ביטחון המדינה ויחסי חוץ היא מטרה ראויה. * **קשר רציונלי:** ההנחה שככל שיותר אנשים נחשפים לסוד, הסיכון לדליפה גובר, היא לגיטימית. הגבלת מספר עורכי הדין מהווה אמצעי לגיטימי לצמצום הסיכון. * **אמצעי פוגעני פחות:** הגבלת המספר לשניים, לאחר שהוועדה הסכימה להגדיל את מספר עורכי הדין הראשוני (מאחד לשניים), מביאה בחשבון את שיקולי הביטחון. * **יחס ראוי בין תועלת לפגיעה:** על אף שהגבלה זו מגדילה את עומס העבודה על כל עורך דין, מדובר בפגיעה מידתית. היקף החומר (6,500-7,500 עמודים) אינו בלתי אפשרי לעיבוד על ידי שני עורכי דין. קיום מנגנון לבחינה מחודשת במקרים חריגים מחזק את מידתיות ההסדר. * **השוואה להליך הפלילי:** דחתה את ההשוואה להליך הפלילי, בנימוק שרמת הסיווג של החומרים שונה. * **עמדת המשנה לנשיא סולברג (המיעוט):** הדגיש את חומרת הסיכון הביטחוני כנגד הפגיעה בזכות הייצוג, ואימץ את הניתוח בדבר היעדר שלילה של עצם הייצוג, ההתחשבות בסיכון הביטחוני, ומידתיות ההגבלה. **ג. הכרעת הרוב:** * דין העתירה להידחות. הוועדה מוסמכת להגביל את מספר עורכי הדין, והמגבלה שהוטלה (שניים לכל מוזהר) מידתית, נובעת ממטרה לגיטימית (ביטחון המדינה) ונעשתה בהליך תקין, תוך התחשבות באינטרסים השונים. **ניתוח משפטי: המגבלה על מקום העיסוק בחומר החקירה** * **עמדת העותרים:** טענו כי המגבלה להסתגרות במתקן ייעודי מכבידה עליהם ועל עורכי דינם, וכי אין סיבה שלא לאפשר עיסוק בחומר במקומות אחרים, או לכל הפחות במקום נגיש יותר (כמו בתל אביב). * **עמדת השופטת רונן (הרוב):** * **סמכות:** הסמכות לקבוע את מקום העיסוק בחומר נגזרת מסעיף 15(א) לחוק, המאפשר ליו"ר הוועדה להעמיד את חומר הראיות "בדרך שימצא לנכון". * **שיקול דעת ומידתיות:** אף שהמגבלה מכבידה, יש לה חשיבות בשמירה על ביטחון המידע הרגיש. לא נמצאה עילה להתערבות בהחלטת יו"ר הוועדה. * **עמדת המשנה לנשיא סולברג (המיעוט):** הסכים עם השופטת רונן. **ג. הכרעת הרוב:** * דין העתירה להידחות. הוועדה הייתה מוסמכת לקבוע את מקום העיסוק בחומר, וזאת מטעמי ביטחון מידע. לא נמצאה עילה להתערבות בשיקול הדעת שהופעל. **חידוש משפטי וסוגיות עיקריות** 1. **היקף סמכויותיה של ועדת חקירה:** פסק הדין מרחיב את הבנת סמכויותיה של ועדת חקירה. נקבע כי לוועדה סמכות "טבועה" לקבוע הסדרים דיוניים הנדרשים לביצוע תפקידה, לרבות הגבלות על אופן הייצוג, גם אם אינן מעוגנות במפורש בחוק. הדבר נובע מסעיף 7 לחוק (סדרי עבודתה ודיוניה) ומסעיף 15(א) (העמדת חומר הראיות). 2. **איזון בין זכויות להגנה לביטחון המדינה:** פסק הדין מדגים כיצד בית המשפט מאזן בין זכות יסוד של אדם (הזכות לייצוג הולם) לבין אינטרס ציבורי חיוני (ביטחון המדינה וסודותיה). נקבע כי ניתן להגביל את *אופן* הייצוג (מספר עורכי דין, מקום עיסוק בחומר) כאשר הדבר נדרש לשם הגנה על אינטרס ביטחוני, כל עוד לא נשללת עצם הזכות לייצוג, וההגבלות מידתיות. 3. **פרשנות סעיף 23 לחוק ועדות חקירה:** הובהר כי סעיף 23, העוסק בנושאים המחייבים סודיות, אינו מהווה הסדר מסמיך או ממצה לגבי כלל המגבלות האפשריות, אלא נועד להסדיר אמצעי זהירות ספציפיים למצבים בהם נקבעה סודיות על ידי הממשלה ובתמיכת ועדת החוץ והביטחון. 4. **"הסמכה מפורשת" – דרישה גמישה:** פסק הדין מאמץ את הגישה כי דרישת "הסמכה מפורשת" בחוק אינה תמיד נוקשה, ויש לבחון אותה באופן הקשרִי. כאשר הפגיעה בזכות היא מינורית (הגבלת אופן הייצוג ולא שלילתו), והיא נדרשת למטרה לגיטימית, ניתן להסתפק בסמכויות כלליות יותר. 5. **מידתיות בהקשר של ביטחון מידע:** פסק הדין מתווה את המבחנים לבחינת מידתיות של הגבלות הנובעות משיקולי ביטחון מידע: קשר רציונלי בין האמצעי למטרה, היעדר אמצעי פוגעני פחות, ויחס ראוי בין התועלת לפגיעה. במקרה זה, הוכח כי הגבלת מספר המייצגים לשניים, וקביעת מתקן ייעודי לעיסוק בחומר, עומדות במבחנים אלו. **מסקנה** בית המשפט העליון, באמצעות השופטת רונן והמשנה לנשיא סולברג, דחה את העתירה וקבע כי ועדת החקירה פעלה כדין בהטלת המגבלות על מספר עורכי הדין ועל מקום העיסוק בחומר החקירה. ההחלטות נבעו מסמכותה הכללית של הוועדה לקבוע את סדרי עבודתה, עמדו במבחני המידתיות, והיו נדרשות לצורך שמירה על ביטחון המדינה וסודותיה, תוך איזון הולם עם זכות הייצוג של המוזהרים.