עמ"נ 67278-12-23

תקציר

בפסק הדין הנדון, בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים) דן בשלושה ערעורים מאוחדים על החלטות ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה. הערעורים נוגעים לדחיית תביעות לפיצוי בגין ירידת ערך במקרקעין (חלקה 14 בגוש 3946 בראשון לציון) מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, עקב אישור תכנית רצ/61/1 ("תכנית 61"). **הרקע העובדתי והתכנוני:** * **חלקה 14:** מדובר בחלקה גדולה (כ-134 דונם) בראשון לציון, הנמצאת בבעלות משותפת של רבים (מושע), ונחצית על ידי רחוב ההסתדרות. * **תכניות קודמות:** עד לאישור תכנית 61, חלו על החלקה תכניות רבות, ביניהן תכנית רצ/1/1 ("התכנית הקודמת") שפורסמה בשנת 1970. תכנית זו ייעדה לחלקה 14 כ-45.5% לשטחי ציבור (דרכים, שצ"פ, חניה) ואפשרה בניית כ-890 יחידות דיור (בחישוב אריתמטי). * **הסכם העקרונות (1995):** נחתם הסכם בין עיריית ראשון לציון וחברות פרטיות, שקבע עקרונות תכנוניים לחלקה 1, ממנה פוצלה חלקה 14. בין היתר, נקבע כי שטח מצפון לרחוב ההסתדרות ייועד לשצ"פ, ושטח מדרום לו ייועד למגורים ג' ו-ד' עם אפשרות לבית דיור מוגן. הוסכם גם כי הפרשות לצרכי ציבור יהיו חלק מתכניות חלוקה עתידיות, והפיצוי בגינן יינתן בזכויות בנייה. נקבעה גם תניית ויתור על תביעות פיצוי בגין תכניות עתידיות. הסכם זה קיבל תוקף של פסק דין. * **תכנית 61 (2013):** תכנית זו אישרה שינויים מהותיים. היא ייעדה רק כ-13% משטח החלקה לאזור מגורים ג' מיוחד (עם בנייה של 29 קומות, 336 יחידות דיור), ו-87% מהשטח לייעודים ציבוריים והפרשות לציבור. המשמעות היא הקטנה דרמטית של זכויות הבנייה והגדלת שטחי הציבור. * **שומת השמאי המייעץ:** בעקבות אישור תכנית 61, הוגשו תביעות לפיצוי בגין ירידת ערך. ועדת הערר מינתה שמאי מייעץ (מר אמנון ניזרי). השמאי המייעץ קבע כי תכנית 61 היא תכנית משביחה ולא פוגעת, ולפיכך אין זכאות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. השמאי קבע כי שווי החלקה במצב הקודם (לפני תכנית 61) היה כ-107.5 מיליון ש"ח, ובמצב החדש (לאחר תכנית 61) כ-117.7 מיליון ש"ח. * **החלטת ועדת הערר:** ועדת הערר דחתה את העררים, קיבלה את שומת השמאי המייעץ, וקבעה כי לא חלה פגיעה המזכה בפיצוי. **ההחלטה השיפוטית והנימוקים המשפטיים:** בית המשפט, בפסק דין מפורט, התערב בחלקו בהחלטת ועדת הערר, וקבע כי יש להחזיר את התיק לוועדת הערר על מנת שתמנה שמאי מייעץ חדש שיערך שומה חדשה, בהתאם להנחיות בית המשפט. **1. אמות המידה להתערבות:** בית המשפט הדגיש את אמת המידה המצמצמת להתערבות בהחלטות ועדת הערר, שאינה יושבת כערכאת ערעור על שיקול דעתה המקצועי של ועדת הערר, אלא מתערבת רק במקרים של חוסר סבירות קיצוני, חוסר תום לב, חריגה מסמכות, או פגם מהותי בשיקול דעתה המקצועי של ועדת הערר או השמאי המייעץ. **2. היבטים מרכזיים שנדונו וקביעות בית המשפט:** * **"תכנית כתמים" והצורך בתכנית מפורטת:** בית המשפט קיבל את קביעת ועדת הערר, כי תכנית רצ/1/1, בהינתן גודלה ומורכבותה, ובפרט לגבי שטחים שאינם מפותחים, יש לראותה כ"תכנית כתמים". לא ניתן היה לממש את זכויות הבנייה מכוחה ללא אישור תכנית מפורטת שתסדיר חלוקה, דרכי גישה, צרכי ציבור, תשתיות ועוד. לכן, צפיתו של קונה סביר הייתה שיהיה צורך בתכנית מפורטת. בית המשפט לא התערב בקביעה זו, מתוך הבנה כי לא נפל בה פגם מהותי. * **הפחתת שווי במצב קודם עקב הפקעה צפויה / הפרשה לצרכי ציבור:** זהו הלב של פסק הדין. * **ההפחתה של 50% משווי החלקה:** בית המשפט **ביטל** את קביעת ועדת הערר (שאימצה את השמאי המייעץ) כי יש להפחית 50% משווי החלקה במצב הקודם, כצפייה להפקעה עתידית לצרכי ציבור. בית המשפט קבע כי הפחתה זו אינה עומדת במבחן הסבירות ואינה תואמת את הדין והלכות בית המשפט העליון (עניין ליפשיץ, עניין אורה כהן). * **נימוקי בית המשפט:** * **הלכת אורה כהן:** בית המשפט הדגיש את הלכת אורה כהן, לפיה יש לנטרל משווי השוק של הקרקע במצב קודם, ציפיות השוק להפקעה עתידית ללא פיצוי, גם אם הן רלוונטיות מבחינה שמאית. אחרת, נוצרת הכפלה של הפגיעה בקניין. * **היעדר עיגון סטטוטורי:** ההפקעה הצפויה של 50% לא הייתה מעוגנת בתכנית רצ/1/1. היא נבעה מהערכות כלליות וספקולטיביות של השמאי המייעץ לגבי מה שתכלול תכנית מפורטת עתידית. * **הפסיקה בעניין דלי דליה:** בית המשפט יישם את הלכת דלי דליה, לפיה יש להתבסס על עקרונות אובייקטיביים ולא על ספקולציות. ציפייה תכנונית לשינוי מחייבת לכל הפחות תכנית מופקדת. בענייננו, לא הייתה כזו. * **הפסיקה בעניין סולימאן:** בית המשפט התייחס לפסק דין עדכני של בית המשפט העליון שאימץ את הלכת דלי דליה. * **פגיעה כפולה:** קביעת ועדת הערר יצרה פגיעה כפולה במערערים: פעם אחת בשל ההפרשה בפועל של 87% לצרכי ציבור בתכנית 61, ופעם שנייה בשלילת זכות הפיצוי בגין ירידת ערך באמצעות הפחתת שווי במצב קודם על בסיס ציפיות בלבד. * **הבחנה מהמקרקעין הסמוכים:** בית המשפט דחה את הסתמכות ועדת הערר על שיעורי ההפרשה במתחמים סמוכים (כצנלסון, נווה ים). המתחמים היו שונים (מצב תכנוני, בעלות, מיקום), והתכניות שלהם היו ישנות ולא רלוונטיות באופן ישיר לחלקה 14, שם כבר הופרשו 45% לצרכי ציבור בתכנית הקודמת. * **הסכם העקרונות:** בית המשפט קבע כי הסכם העקרונות, שלא קוים במלואו ביחס לחלקה 14 ולא יצא אל הפועל, אינו יכול לשמש בסיס להפחתה של שווי החלקה במצב קודם. הסכם זה אינו משקף תכונות אובייקטיביות של החלקה או תוצר של תכנון מאושר. * **הפחתת מספר יחידות הדיור וזכויות הבנייה:** בית המשפט קבע כי הפחתה של 50% במספר יחידות הדיור ובזכויות הבנייה במצב הקודם, ללא עיגון סטטוטורי בתכנית רצ/1/1, מבוססת על ספקולציות ואינה עולה בקנה אחד עם תכליות סעיף 197 לחוק. בית המשפט הדגיש כי תכנית רצ/1/1 קבעה זכויות בנייה ספציפיות, והפחתה דרסטית כזו ללא בסיס תכנוני ברור אינה יכולה להתקבל. * **התחשבות במקדמי דחייה וגודל החלקה:** בית המשפט קבע כי טענות אלו הן סוגיות שמאית-תכנונית-מקצועית, ואין עילה להתערבות בהחלטת ועדת הערר בעניינים אלו, בהיעדר פגם מהותי או חוסר סבירות קיצוני. * **התחשבות ב"עננה תכנונית":** בית המשפט ציין כי גם אם ניתן להתחשב ב"עננה תכנונית", הרי שהפחתה של 50% משטח החלקה, יחידות הדיור וזכויות הבנייה במצב הקודם, ללא עיגון סטטוטורי, חורגת מהסביר. * **תכליות סעיף 197 לחוק:** בית המשפט הדגיש כי תכליות הסעיף הן פיצוי הפרט, צדק חלוקתי, והכוונת פעילות תכנונית. הפחתת שווי על בסיס ספקולציות או ציפיות בלבד, כאשר כבר בוצעו הפקעות גדולות, חותרת תחת הגנה על זכות הקניין. **התוצאה:** בית המשפט קיבל את הערעורים בחלקם. התיק הוחזר לוועדת הערר, אשר תמנה שמאי מייעץ חלופי. השמאי החדש ייערך שומה לבחינת שווי החלקה במצב הקודם, תוך יישום ההנחיות הבאות: 1. **ניטרול ציפיות:** יש לנטרל משווי החלקה במצב קודם סכומים הגלומים בציפיות שאינן מתבטאות במצב התכנוני הקיים (לרבות הפקעה, הפרשה לצרכי ציבור, הפחתת יחידות דיור או זכויות בנייה). 2. **ניטרול נוהג של רשות או שינוי תכנוני במתחמים אחרים:** אין להתבסס על נתונים ממקרקעין סמוכים או נוהג של הרשות במקום אחר, אם אינו חל באופן ישיר על החלקה הנדונה. 3. **ניטרול הסכם העקרונות:** יש לנטרל את השפעת הסכם העקרונות משווי החלקה במצב הקודם. 4. **נתונים שניתן להתחשב בהם:** השמאי רשאי להתחשב בנתונים אובייקטיביים המשפיעים על שווי החלקה במצב הקודם, כגון ההיסטוריה התכנונית שלה, הצורך בתכנית מפורטת, מיקומה, גודלה, צורתה, זכויות במושע, ומגבלות החלות עליה. בית המשפט הטיל על הוועדה המקומית הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך כולל של 150,000 ₪. **חידושים משפטיים עיקריים:** * **הבחנה ברורה בין "תכנית כתמים" הדורשת תכנית מפורטת לבין זכויות בנייה מידיות:** בית המשפט אימץ את גישת ועדת הערר כי היעדר תכנית מפורטת יכול להשפיע על מימוש הזכויות, אך הדגיש כי אין בכך כדי להצדיק הפחתה גורפת של שווי במצב הקודם על בסיס ספקולציות. * **הגנה על זכות הקניין מפני הפחתות שרירותיות במצב קודם:** בית המשפט ביטל הפחתות של 50% משווי החלקה, יחידות הדיור וזכויות הבנייה, אשר התבססו על ציפיות בלבד, ללא עיגון סטטוטורי בתכנית התקפה. זאת, תוך חיזוק הלכת אורה כהן והלכת דלי דליה, הקובעות כי יש לנטרל משווי השוק במצב קודם השפעות הנובעות מהפקעות צפויות, השערות, ספקולציות, או תכניות החלות על מקרקעין סמוכים. * **הגבלת השימוש בהסכם עקרונות כשבסיס להפחתת שווי:** נקבע כי הסכם עקרונות, שלא קוים במלואו או לא יצא אל הפועל, אינו יכול לשמש בסיס להפחתת שווי הקרקע במצב קודם, שכן אינו משקף נתונים אובייקטיביים או תוצר של תכנון מאושר. * **החזרת הנטל לוועדת הערר:** בית המשפט קבע הנחיות ברורות לשמאי המייעץ החדש, והדגיש כי יש לבסס את השומה על נתונים אובייקטיביים ועל תכניות תכנוניות רלוונטיות, תוך ניטרול גורמים ספקולטיביים או חיצוניים. * **פיצוי הוגן לפי סעיף 197:** בית המשפט הדגיש כי תכלית הסעיף מחייבת פיצוי הוגן, אשר אינו נפגע מניכויים שרירותיים או בלתי מבוססים בשווי הקרקע במצב קודם, ובפרט כאשר מדובר בפגיעה כפולה.