מב"כ 1/22

תקציר

## ניתוח משפטי: עמדת התנועה "דרכנו" (חל"צ) בנוגע לרישום כ"גוף פעיל בבחירות" החלטה זו של ועדת הבחירות המרכזית, בראשות השופט חנן מלצר, מתמודדת עם שאלה משפטית מורכבת הנוגעת להגדרת "פעילות בחירות" כפי שמופיעה בחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973, ובפרט כפי שתוקנה בתיקון מס' 35 משנת 2017. השאלה המרכזית היא האם פעילותה המתוכננת של תנועת "דרכנו", תנועה אזרחית-ציבורית, מחייבת את רישומה כ"גוף פעיל בבחירות" על פי החוק. **רקע ורקע היסטורי:** ההליך הנוכחי אינו חדש. הוא מהווה המשך ישיר להליך קודם שהתקיים במהלך הבחירות לכנסת ה-21, בו התבקש צו מניעה נגד "דרכנו" בטענה כי היא מבצעת "פעילות בחירות" מבלי להירשם כנדרש. אז, נקבע בהחלטה מיום 5.4.2019 כי "דרכנו" מבצעת פעילות בחירות בהיקפים כספיים ניכרים, וכי יש להוציא צו מניעה האוסר עליה לבצע "פעילות בחירות" עד לרישומה. המבקשת בחרה אז להפסיק את פעילותה עד למועד הבחירות, חלף רישומה. ההליך הנוכחי נוצר בעקבות הסכמה דיונית שהושגה בין הצדדים במסגרת עתירה לבג"ץ, במסגרתה התחייבה "דרכנו" להגיש בקשה להכרעה מוקדמת בנוגע לתחולת סעיף 10ג לחוק מימון מפלגות על פעילותה במערכת הבחירות הנוכחית (הכנסת ה-22). **המסגרת הנורמטיבית - תיקון 35 לחוק מימון מפלגות:** תיקון 35 נועד להרחיב את הפיקוח על פעילות פוליטית ומימונה, גם כאשר היא אינה מבוצעת על ידי מפלגות באופן ישיר. מטרתו העיקרית היא למנוע "עקיפה של דיני המימון" ולקדם שקיפות ושוויון במערכת הפוליטית. סעיף 10ג לחוק קובע חובת רישום אצל מבקר המדינה לכל מי שמבצע "פעילות בחירות" בשווי העולה על סכום מסוים, וכן מטיל חובות נוספות של דיווח ושקיפות. **הגדרת "פעילות בחירות" - סעיף 1 (3) ו-(4):** עיקר המחלוקת נסובה סביב הגדרת "פעילות בחירות" בסעיף 1 לחוק, המונה מספר חלופות. החלופות הרלוונטיות כאן הן: * **(3)** פנייה ישירה בתקופת הבחירות לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות שמטרתה להשפיע עליהם להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת. * **(4)** תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת. **עמדת המבקשת ("דרכנו"):** "דרכנו" טוענת כי פעילותה המתוכננת אינה בגדר "פעילות בחירות" המחייבת רישום. טענותיה מתמקדות בשני מישורים: 1. **עידוד להצבעה:** המבקשת מתכננת קמפיין לעידוד השתתפות בבחירות, בפרט בקרב "הרוב המתון והרדום", מתוך תפיסה כי שיעור השתתפות נמוך מעוות את התוצאה ומעניק כוח יתר לקצוות. פעילות זו, לטענתה, חוצת מפלגות ואינה מכוונת למפלגה או רשימה מסוימת. 2. **הבעת עמדות בסוגיות אזרחיות ודמוקרטיות:** המבקשת מתכננת להביע עמדות בנושאים כמו שלטון החוק, מערכת המשפט, והתנגדות ל"חוקי פרסונליים" או "חוקי מעבר". היא אף השתתפה בהפגנה נגד "חוק החסינות ופסקת ההתגברות". לטענתה, פעילות זו משקפת ערכים דמוקרטיים כלליים ואינה מכוונת ספציפית נגד או בעד רשימה מסוימת. "דרכנו" סבורה כי הפרשנות של "רשימת מועמדים מסוימת" צריכה להיות מצמצמת, וכי פעילותה אינה עונה על הגדרה זו. **עמדת המשיבה 1 (הליכוד):** הליכוד סבור כי "דרכנו" מהווה "גוף פעיל בבחירות". הוא טוען כי התשתית הראייתית מההליך הקודם עדיין תקפה, וכי "דרכנו" ממשיכה לפרסם פרסומי תעמולה המהווים "פעילות בחירות", חלקם אף מכוונים נגדה. הוא מציג פרסומים והצהרות המעידים, לשיטתו, על פעילותה נגד הליכוד. **עמדת המשיב 3 (היועץ המשפטי לממשלה):** היועמ"ש תומך בעמדת "דרכנו", לפיה אין לראות בה "גוף פעיל בבחירות". עמדתו מבוססת על פרשנות מצמצמת של הביטוי "רשימת מועמדים מסוימת". לטענתו, הגדרת "פעילות בחירות" דורשת השפעה על בוחרים להצביע בעד או נגד **רשימה אחת בלבד**. מכיוון ש"דרכנו" מכוונת את מסריה כלפי מספר רשימות או קבוצות פוליטיות, או בנושאים כלליים, היא אינה נכנסת לגדר ההגדרה. הוא מסתמך על פרוטוקולים מדיוני ועדת הכנסת, המצביעים, לטענתו, על כוונה לצמצם את תחולת החוק למקרים של תעמולה מובהקת בעד או נגד מפלגה מסוימת. **ניתוח משפטי והכרעה:** השופט מלצר דוחה את עמדת "דרכנו" והיועמ"ש, ומקבל ברובו את עמדת הליכוד. הוא קובע כי פעילותה המתוכננת של "דרכנו" אכן מהווה "פעילות בחירות" המחייבת רישום. **עקרונות פרשניים מרכזיים:** 1. **מבחן הבוחר הסביר (התכלית הדומיננטית):** הניתוח המשפטי מתבסס על הלכה פסוקה הקובעת כי מבחן ההשפעה של פרסום אינו נמדד רק על פי כוונת המפרסם, אלא בעיקר מנקודת מבטו של הבוחר הסביר. המבחן הוא אובייקטיבי, ובודק את ההשפעה הצפויה של הפרסום על הנמען. 2. **"רשימת מועמדים מסוימת" - פרשנות מרחיבה:** השופט מלצר דוחה את הפרשנות המצמצמת של היועמ"ש והמבקשת לביטוי "רשימת מועמדים מסוימת". הוא קובע כי הביטוי יכול להתפרש גם ככולל "רשימת מועמדים שהיא מוגדרת ובת-זיהוי", גם אם אינה נקובה בשם מפורש. אם הבוחר הסביר יכול לזהות את הרשימה או הרשימות שהפרסום מכוון אליהן (בין אם בעד ובין אם נגד), הרי שמדובר בפעילות בחירות. * **נימוקים לפרשנות המרחיבה:** * **לשון החוק:** לשון החוק אכן סובלת את הפרשנות המצמצמת, אך אינה מחייבת אותה. לעומת זאת, ניתן למצוא בחוקים אחרים (כמו חוק דרכי תעמולה) שימוש בלשון מפורשת יותר לאיסור תעמולה בעד או נגד **רשימה אחת בלבד**. * **תכלית חקיקתית:** בעוד שלשון החוק נועדה לאזן בין שקיפות לחופש ביטוי, הרי שפרשנות מצמצמת עלולה לרוקן את התיקון מתוכן ולאפשר עקיפה קלה של דיני המימון. השופט מדגיש את עקרון השוויון והשקיפות, וטוען כי חופש הביטוי הפוליטי אינו מוחלט, ובפרט בתקופת בחירות. * **סכנת "עקיפה":** פרשנות מצמצמת תאפשר למפרסמים "לעקוף" את החוק על ידי התנגדות למסרים או מעשים של מועמדים, במקום לתקוף את שמות הרשימות באופן ישיר. * **החשיבות של "בעל המאה":** השקיפות הנדרשת נועדה למנוע מצב שבו בעלי הון או גורמים זרים ישפיעו על הבחירות בסתר, כך ש"בעל המאה" יהפוך ל"בעל הדעה". 3. **מבחן ה"מסה הראייתית הקריטית":** נקבע כי אין מדובר במבחן כמותי, אלא איכותי. די באינדיקציה אחת ברורה, או במכלול ראיות, כדי לקבוע שמדובר בפעילות בחירות. 4. **תחולת סעיף 5 לחוק הפרשנות (לשון יחיד/רבים):** השופט קובע כי סעיף זה אכן חל, אך פרשנותו, בשילוב עם התכלית האובייקטיבית של החוק, תומכת בפרשנות רחבה יותר. **יישום על "דרכנו":** השופט מלצר קובע כי פעילותה המתוכננת של "דרכנו" לעניין התנגדות ל"עמדת תנאים מוקדמים" במסגרת משא ומתן קואליציוני, ובפרט בנוגע ל"חוק החסינות ופסקת ההתגברות", אינה ניתנת לראותה כמסר פוליטי כללי בלבד. לגישתו, הבוחר הסביר בישראל יזהה מסרים אלו כקשורים באופן מובהק לאישים ורשימות מועמדים ספציפיים, ובכך מהווה "פעילות בחירות" לפי הגדרת סעיף 1(4) לחוק. **דחיית חלק מטענות "דרכנו":** * **התנגדות ל"חוקים פרסונליים":** נקבע כי למרות שהמבקשת מנסה להציג זאת כמסר עקרוני, מדובר בפעילות המכוונת כלפי אישים ורשימות ספציפיות, ולכן היא מהווה פעילות בחירות. * **פעילות לעידוד הצבעה:** השופט מותיר פתח לפעילות עידוד הצבעה, **בתנאי** שהיא תיעשה באופן שוויוני, כללי, ואינה כוללת מסרים אסורים. הוא מציין כי תיאור הפעילות הזו היה כללי מדי, ולכן אינו יכול לקבוע מסמרות לגביה, אלא אם תוכרע בחוק ובתקנות. * **זיקתו של ד"ר קובי ריכטר:** השופט מציין כי לא נכנס להשלכות זיקתו של ד"ר ריכטר למבקשת בעבר, נוכח התפטרותו והעובדה שהמקרה הנוכחי מתייחס לפעילות לקראת הבחירות הנוכחיות. **הכרעה סופית:** "דרכנו" נדרשת להירשם אצל מבקר המדינה כ"גוף פעיל בבחירות" עד לתאריך 27.08.2019. היא רשאית להמשיך בפעילות לעידוד הצבעה, ובלבד שהיא עומדת בתנאי החוק. **חידושים משפטיים ומשמעות ההחלטה:** החלטה זו מהווה דוגמה לפרשנות מרחיבה של חוק מימון מפלגות, בדגש על עקרונות השקיפות, השוויון, והמניעה של "עקיפת דיני מימון" באמצעות גופים חוץ-מפלגתיים. החידוש המרכזי הוא בהרחבת הפרשנות של "רשימת מועמדים מסוימת", כך שהיא כוללת גם מסרים פוליטיים שניתן לזהות באופן סביר את השפעתם על בוחרים וקשירתם לרשימות מועמדים, גם אם שמן אינו מוזכר במפורש. החלטה זו מבטאת את הנטייה המשפטית לראות בחופש הביטוי הפוליטי, בפרט כאשר הוא נושא אופי תעמולתי, כזכות יחסית, הניתנת להגבלה במידה הנדרשת לשם הגשמת תכליות ציבוריות חשובות, כמו טוהר הבחירות והשוויון בין המתמודדים.