ערר 27/09

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של פסק הדין, תוך התמקדות בעקרונות המשפטיים ובחידושים התכנוניים, על בסיס המידע שסופק: **פסק דין: ערר 27/09 - המועצה הארצית לתכנון ובניה, ועדת המשנה לעררים** **נושא הדיון:** ערר שהוגש על ידי המועצה האזורית לב- השרון כנגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז, לאשר את תוכנית מס' צש/ 2/ 22/ 9 ליישוב גנות הדר. התוכנית נועדה לתוספת 6 יחידות דיור (יח"ד) בשטח שבו נמצא משק עזר של הגב' מלצר (המשיבה 2). **עובדות מרכזיות:** 1. **בעלות והיסטוריה:** המשיבה 2 הינה בעלת זכויות חכירה במקרקעין בגנות הדר. משנת 2000, היא שאפה להרחיב את זכויות הבנייה במקרקעין. 2. **מחלוקת פרשנות ראשונית:** מינהל מקרקעי ישראל (הממ"י) העריך את זכויות הבנייה לפי תב"ע מאושרת (צש/ מק/ 9/ 11 ג') בהתאם ל-12 יח"ד, בעוד שהוועדה המקומית פירשה את התב"ע כמאפשרת 6 יח"ד בלבד. 3. **הליך תכנוני מורכב:** לאחר הגשת תוכנית חדשה על ידי המשיבה 2, התקיימו דיונים רבים בוועדה המקומית, אשר כללו התייעצויות משפטיות, הכנת מסמכים פרוגרמטיים ובדיקת השפעות על תשתיות ושצ"פ. הוועדה המקומית החליטה לדחות את המשך הדיון מספר פעמים, בין היתר עד לקבלת עמדת היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית. 4. **העברת הדיון לוועדה המחוזית:** המשיבה 2 פנתה לוועדה המחוזית בשנת 2002 על מנת לזרז את ההליכים. 5. **אישור ראשוני בוועדה המחוזית:** לאחר דיונים מרובים, הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית להפקדה ביום 12.09.06, תוך ציון כי התוכנית אינה תואמת לתמ"א 35 אלא לתמ"א 31, אך ניתן לאשרה בהתאם לסעיף 17.2 בתמ"א 35 (כפי שיתואר בהמשך). 6. **הפקדה ואישור סופי:** התוכנית הופקדה ביום 04.09.08. ביום 03.05.09, לאחר דחיית התנגדויות, התוכנית אושרה סופית. **טיעוני הצדדים:** * **העוררת (המועצה האזורית):** * **החלטה מנוגדת למדיניות:** החלטת הוועדה המחוזית נוגדת את מדיניות המועצה הארצית והממשלה בנושא בנייה במרכז, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטת הולנת"ע בעניין בית דגן (הרחבה תאושר רק במצב סוציו-אקונומי נמוך). גנות הדר נמצאת ברמה 9. * **מיצוי זכויות:** היישוב מיצה את כמות יח"ד שהוקצבה לו בתמ"א 35. * **היבטים תכנוניים וסביבתיים:** * **קרבה לנורדיה:** גנות הדר מחוברת מעשית ליישוב נורדיה. נורדיה חורגת באופן משמעותי מכמות יח"ד המותרת לפי תמ"א 35 (900 יח"ד במקום 400), וגם לה כניסה אחת דרך כביש 57. התוספת תכביד את הכביש. * **תשתיות:** תשתיות היישוב אינן ערוכות לקליטת יח"ד נוספות. תמ"א 35 לא צפתה את הגידול באוכלוסייה. * **הפליה ואי-צדק:** התוכנית מפלה בין תושבים שלא הגישו תוכניות בתקופת המעבר לבין המשיבה 2, ופוגעת באופי היישוב. * **המשיבות (הוועדה המחוזית והגב' מלצר):** * **סעיף 17.3 לתמ"א 35:** ההחלטה על הפקדת התוכנית ניתנה לפני אישור תמ"א 35, ולכן ניתן לאשרה אף אם אינה תואמת את הוראותיה (תקופת המעבר). * **עידוד ציפוף:** התוכנית הולמת את עקרונות תמ"א 35 לעידוד ציפוף בנייה מאושרת וקיימת על פני פגיעה בשטחים לא מפותחים. בניית דו-משפחתי בשטח 750 מ"ר אינה חריגה. * **ראויה ויעילה:** התוכנית ממעלת שימוש יעיל בשטח, יוצרת מגרשים בגודל התואם את הקיים, והשפעתה השלילית שולית. אין פגיעה בתשתיות ודרכי הגישה (מספקות ל-267 יח"ד). * **עקרון ההסתמכות:** העורר תמך בתוכנית בעבר ולא הביע התנגדות במשך 8 שנים. המשיבה 2 הסתמכה על התמיכה והשקיעה הון רב, וכן על מצג הממ"י משנת 2000 לגבי 12 יח"ד. * **חריגה שולית:** החריגה ביח"ד בגנות הדר ובנורדיה אינה משפיעה על האזור או על מדיניות התכנון. התוכנית ממוקמת בנפת השרון, בה טרם מומשו יעדי האוכלוסייה לפי תמ"א 35. * **הפרדה בין יישובים:** גנות הדר ונורדיה יישובים נפרדים עם ועדים ותקציבים נפרדים. טענה זו מועלית לראשונה. * **השוואה לבית דגן:** אין להשוות את המקרה לבית דגן (תוכנית מאושרת לאחר תמ"א 35, בשטח לא מיועד לפיתוח, בנפת רמלה שבה מומשו יעדי האוכלוסייה). * **דחיית טענות הפליה:** לא ייפגעו זכויות עתידיות. לאחר אישור תמ"א 35, אין לאשר תוספת יח"ד שאינה תואמת לה. אין לדחות תוכנית רק כי אחרים לא הגישו במקביל. * **השוואת גודל מגרש:** המשיבה 2 מבקשת לבנות דו-משפחתי על 750 מ"ר, בעוד שהוועדה אישרה בניית צמודות קרקע על 400 מ"ר. קיימות עשרות יח"ד בגנות הדר (חדשה וישנה) על מגרשים של 350 מ"ר. משנת 2000 נבנו כ-100 יח"ד בתנאים דומים. **ניתוח משפטי והחלטה:** הוועדה התייחסה לערר משני היבטים: **פרוצדורלי** ו**מהותי**. **1. הפרמטר הפרוצדורלי (תקופת המעבר ותמ"א 35):** * **החלת סעיף 17.3 לתמ"א 35:** נקודת המפתח בניתוח היא ההתייחסות לתקופת המעבר בין תמ"א 31 לתמ"א 35. הוועדה קבעה באופן חד משמעי כי תוכנית זו החלה את דרכה עוד לפני הפקדת תמ"א 35. סעיף 17.3 לתמ"א 35 קובע כי תוכנית שהופקדה, או שהוחל על הפקדתה, לפני תחילת תמ"א 35, רשאית רשות התכנון לאשרה או להפקידה, לפי העניין, **אף אם אינה תואמת את הוראות תמ"א 35**, ובלבד שקיים בה דיון נוסף ונומק את החלטתו. * **השלכה:** קביעה זו שוללת את עיקר טענות העוררת בנוגע לחוסר התאמה לתמ"א 35 ולמדיניות הממשלה והמועצה הארצית כפי שהיא משתקפת בתמ"א 35. הוועדה פסקה כי אין צורך לדון בטענות אלו לאור ההגנה של סעיף 17.3. * **חידוש תכנוני:** יישום סעיף 17.3 לתמ"א 35 מהווה חידוש משמעותי, המאפשר לרשויות התכנון להשלים הליכי תכנון שהחלו טרם אישור תוכנית מתאר ארצית חדשה, גם אם אינם עולים בקנה אחד עם הוראותיה החדשות. זהו עיקרון של "זכויות קנויות" או "המשכיות תכנונית" בתחום התכנון והבנייה. * **דחיית טענת הפליה:** הוועדה דחתה את טענות העוררת בנוגע להפליה, בכך שהדגישה כי מעמד התוכנית נובע מהמועד שבו הוחלט על הפקדתה, ולא מהווה שיקול לאישור תוכניות עתידיות. המעמד הייחודי של התוכנית נובע מהסייג של סעיף 17.3. **2. הפרמטר המהותי (ההיבטים התכנוניים והסביבתיים):** * **אי-התאמה למדיניות (בחינה חלקית):** על אף שנקבע כי החלת תמ"א 35 אינה רלוונטית במישור הפרוצדורלי, הוועדה בכל זאת התייחסה לחלק מהטענות המהותיות. הוועדה ציינה כי התוכנית דווקא מעודדת ציפוף בניה מאושרת וקיימת, ואין לראות בה פגיעה במדיניות. * **השוואה לבית דגן:** הוועדה קבעה כי אין להשוות את המקרה לבית דגן, מכיוון שתוכנית בית דגן התייחסה להיקף גדול יותר של יח"ד (640), לשטח שאינו מיועד לפיתוח, ובנפה שבה כבר מומשו יעדי האוכלוסייה. התוכנית הנוכחית קטנה בהיקפה, נקודתית, ואינה משפיעה על שטחים נוספים. כמו כן, היא ממוקמת בנפת השרון, בה טרם מומשו יעדי האוכלוסייה. * **השפעה שולית:** הוועדה דחתה את טענות העורר בנוגע להשפעת התוכנית על צפיפות, תשתיות וכביש 57. נקבע כי הוספת 6 יח"ד בלבד הינה בעלת השפעה מינורית ביותר, שאינה יכולה לשמש עילה לדחיית התוכנית. * **חידוש/דגש:** הוועדה מדגישה את גודלה המינורי של התוספת (6 יח"ד) והשלכותיה המזעריות, אל מול חשיבות עקרון ההסתמכות של המשיבה 2, אשר פעלה במשך שנים על בסיס הבנה שזכויותיה מורחבות. * **קרבה לנורדיה:** הוועדה דחתה את הטענה כי יש לראות בגנות הדר ונורדיה כיחידה אחת, וכי יש להחמיר את הדיון בשל צפיפות בנורדיה. הטענה הועלתה לראשונה, וההפרדה בין היישובים קיימת. * **ההכרעה המהותית:** גם מבחינה מהותית, הוועדה קבעה כי דין הערר להידחות. ההשפעה המינימלית של התוכנית על התשתיות והצפיפות, יחד עם עיקרון ההסתמכות, הובילו לקביעה כי אין מקום להתערב בשיקול הדעת של הוועדה המחוזית. * **הלכת "זה נהנה וזה לא חסר":** הוועדה סיימה את הניתוח בהתייחסות לעיקרון "זה נהנה וזה לא חסר". המשיבה 2 נהנית מאישור התוכנית, בעוד שאר התושבים (העורר) אינם חסרים, שכן ההשפעה מינורית, וממילא, עקב אישור תמ"א 35, הזכות שהייתה קיימת עבור המשיבה 2 (לאפשר תוכניות בתקופת המעבר) אינה קיימת כיום לאחרים. **עקרונות משפטיים מרכזיים וחידושים:** 1. **תקופת המעבר בין תוכניות מתאר ארציות (סעיף 17.3 לתמ"א 35):** זהו העיקרון המשפטי הדומיננטי בפסק הדין. הוא מאפשר המשכיות הליכי תכנון שהחלו לפני כניסת תוכנית מתאר חדשה לתוקף, גם אם התוכנית החדשה כוללת הוראות שונות. עיקרון זה מבטיח ודאות תכנונית ויציבות משפטית למגישי תוכניות. 2. **עקרון ההסתמכות:** הוועדה הכירה בחשיבותו של עקרון ההסתמכות, במיוחד כאשר מדובר במשיבה 2 אשר פעלה על בסיס מצגים של רשויות התכנון לאורך שנים, השקיעה משאבים רבים, ועל בסיסם הגיעה להבנה שזכויותיה בנכס יורחבו. 3. **הבחנה בין היקף התוכנית להשפעתה:** הוועדה הדגישה כי יש לבחון את היקף התוכנית (6 יח"ד) והשפעתה המעשית (מינורית) ולא רק את העיקרון הכללי של צפיפות או התאמה למדיניות. תוכנית קטנה ונקודתית עשויה להיות מאושרת גם אם אינה עולה בקנה אחד לחלוטין עם עקרונות מדיניות רחבים יותר, במיוחד כאשר מדובר בתוכנית שנוהלה בתקופת מעבר. 4. **שיקול דעתן של רשויות התכנון:** הוועדה שבה והדגישה כי אין להתערב בשיקול דעתן התכנוני של הוועדות המחוזיות, אלא אם קיימת עילה לכך, והשיקולים שהנחו אותן היו סבירים. 5. **הבחנה בין נפות ויישובים:** הוועדה סירבה לקבל את ההשוואות בין נפות שונות (רמלה לעומת השרון) ובין יישובים סמוכים (גנות הדר לעומת נורדיה), והדגישה כי לכל מקרה נסיבותיו הייחודיות. 6. **עקרון "זה נהנה וזה לא חסר":** עיקרון זה שימש לחיזוק ההחלטה, והסביר מדוע אין מקום לדחות את התוכנית, שכן התועלת למשיבה 2 משמעותית, והנזק או החסרון למתנגדים (העורר) זניח. **לסיכום:** פסק הדין מדגיש את החשיבות של הליכי תכנון שהחלו בתקופת מעבר בין תוכניות מתאר ארציות, את עקרון ההסתמכות, ואת ההבחנה בין היקף תוכנית להשפעתה. הוא מראה כיצד סעיפים פרוצדורליים בתוכניות מתאר יכולים להכריע במקרים רבים, גם כאשר עולות טענות מהותיות לגבי התאמה למדיניות התכנון העדכנית.