ערר 8060/22

תקציר

בס"ד **ניתוח משפטי מקיף של החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה (מחוז ירושלים) בתיקים 8060/22 ו-8069/22** **מבוא** החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה, מחוז ירושלים, בתיקים 8060/22 ו-8069/22, עוסקת בשאלת ניכוי הוצאות פיתוח משווי "מצב חדש" לצורך חישוב היטל השבחה. הוועדה נדרשה להכריע במחלוקת בין הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בית שמש (להלן: "הוועדה המקומית" או "העוררת") לבין חברת מגן עבודות הנדסה בנאיות בע"מ (להלן: "המשיבה"), בנוגע להחלטות שמאים מכריעים בשתי שומות השבחה. עניינה של ההחלטה הוא חישוב ההשבחה בגין מימוש זכויות בנייה נוספות, מכוח אישור הקלות, על גבי מקרקעין בשכונת רמת בית שמש ד'4. **העובדות הרלוונטיות** ההחלטה נוגעת לשתי חטיבות קרקע, שעליהן חלה תכנית מספר 102-0082552. המשיבה, אשר זכתה במכרזים של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לבניית דירות במסגרת "מחיר למשתכן", הגישה בקשות להיתרי בנייה שאושרו בוועדת המשנה, אשר כללו, בין היתר, הקלות בבנייה (הקלת שב"ס) והרחבת שטחים מכוח הוראת שעה (הקלת כחלון). הקלות אלו אפשרו תוספת יחידות דיור שיועדו למכירה בשוק החופשי, בניגוד לרוב יחידות הדיור בפרויקט ששווקו במסגרת "מחיר למשתכן". בגין מימוש זכויות אלו, הוצאו למשיבה שומות השבחה על ידי שמאי הוועדה המקומית. המשיבה הגישה שומות נגדיות, ובקשתה הביאה למינוי שמאים מכריעים. השמאים המכריעים, הגברת רמה מאור והמר אלי כהן, כללו בתחשיביהם נתוני השוואה ממכרזי רמ"י מאוחרים יותר (אפריל-מאי 2021), וביצעו הפחתה של עלויות פיתוח נורמטיביות. הפחתה זו יוחסה להיטלי הפיתוח ששולמו על ידי המשיבה כחלק מהוצאות הפיתוח, אשר נכללו בהוראות המכרז המקורי ובהסכם הזכייה עם רמ"י. הוועדה המקומית טענה כי שגו השמאים המכריעים בהפחתת הוצאות פיתוח, מאחר שהוראות המכרז ותנאיו קבעו מפורשות כי מימוש זכויות נוספות בהקלה, מעבר לזכויות שנקבעו במסלול "מחיר למשתכן", לא יחייב תשלום נוסף עבור הוצאות פיתוח. כמו כן, הוצג מכתב מעיריית בית שמש המבהיר כי העירייה לא תגבה היטלי פיתוח בגין תוספת הזכויות שאושרו. לטענת הוועדה המקומית, התחייבות המדינה לפיתוח התשתיות הציבוריות, כנגד התמורה ששולמה, משמעותה שהמקרקעין כוללים פיתוח, גם אם עבודת הפיתוח בפועל טרם הושלמה. המשיבה, מנגד, טענה כי טענות הוועדה המקומית מופנות לקביעות שמאיות מקצועיות, וכי הפחתת הוצאות הפיתוח משווי "מצב חדש" תואמת את הפסיקה, ובפרט את פסק הדין בעניין וינהבר. לטענתה, הוצאות פיתוח נורמטיביות מהוות חלק מעלויות הבנייה העקיפות, וכי חישוב שווי מ"ר מבונה בגישת החילוץ, לא כולל עלויות פיתוח נורמטיביות. **ההכרעה של ועדת הערר** ועדת הערר קיבלה את עמדת המשיבה, וקבעה כי בנסיבות המקרה **לא היה מקום להפחית את הוצאות הפיתוח משווי "מצב חדש"**. הוועדה ראתה בכך **טעות מהותית** בשומות המכריעות. **נימוקי הוועדה:** 1. **התחייבות על פי המכרז והסכם הפיתוח:** הוועדה הדגישה כי קיים הסכמה בין הצדדים כי הוראות המכרז המקורי קבעו במפורש כי מימוש זכויות נוספות בהקלה לא יגרור תשלום נוסף של הוצאות פיתוח. המשיבה שילמה את מלוא התמורה הנדרשת לרמ"י, אשר כללה את הוצאות הפיתוח. כמו כן, הובהר כי תוספת הזכויות מכוח ההקלה מתווספת למקרקעין אשר שוויים בשוק (ב"מצב הקודם") כבר מגלם את היותם מקרקעין מפותחים. 2. **"מצב חדש" במקרקעין מפותחים:** הוועדה קבעה כי בשלב אישור ההקלה, המקרקעין כבר היו מפותחים, והמשיבה לא תידרש לשאת בעלויות פיתוח נוספות. לפיכך, יש לבחון את הזכויות הנוספות כזכויות בקרקע מפותחת. שווי השוק של המקרקעין, גם ב"מצב הקודם", כבר כלל את מרכיב עלויות הפיתוח. כל תועלת חדשה הנובעת מהאקט התכנוני (ההקלה) מתווספת למצב זה, ולכן שווי ההשבחה הינו התועלת המלאה שנוצרה. 3. **פרשנות הנחיות השמאי הממשלתי:** הוועדה בחנה בהרחבה את הנחיות השמאי הממשלתי בנוגע להוצאות פיתוח סביבתי. היא קבעה כי הנחיות אלו, ובפרט פרק ה' לקווים המנחים, מתייחסות בעיקר לשומות הנערכות עבור רמ"י לצורך קביעת שווי קרקע **בלתי מפותחת**, כאשר הרוכש צפוי לשאת בנוסף בעלויות פיתוח. במקרה דנן, השומה לא נערכה עבור רמ"י, והמשיבה כבר שילמה את מלוא הוצאות הפיתוח. לפיכך, יישום ההנחיות על ידי השמאים המכריעים, שכלל ניכוי "עלויות פיתוח נורמטיביות", נעשה באופן שגוי. 4. **תכלית היטל ההשבחה:** הוועדה הדגישה את תכלית היטל ההשבחה – מיסוי ההנאה שהפיק בעל המקרקעין מהפעולה התכנונית. התעשרות זו נובעת מעליית שווי השוק של המקרקעין. בהתאם לפסיקה (עניין אברמוביץ), יש להביא בחשבון את העלויות וההוצאות הנדרשות למימוש ההשבחה, אך לא חיובים או הוצאות חיצוניים שאינם משפיעים על שווי השוק. במקרה זה, מכיוון שהפיתוח כבר שולם, וההקלה לא חייבה תשלום פיתוח נוסף, אין להפחית עלויות פיתוח משווי "מצב חדש". 5. **הבחנה בין סוגי תשלומים:** הוועדה הבהירה כי יש להבחין בין הוצאות פיתוח סביבתי (ששולמו לרמ"י כחלק מרכישת הזכויות) לבין היטלי פיתוח ואגרות לרשות המקומית (המשולמים בעת הוצאת היתר). במקרה זה, מדובר בתשלום שבוצע במלואו כחלק מרכישת הקרקע, ולא כתשלום נפרד הנדרש בגין ההקלה. 6. **פסיקה קודמת:** הוועדה סקרה והתייחסה לפסיקות קודמות של ועדות ערר ובתי משפט (כגון עניין וינהבר ועניין אייל פרץ יזמות ונדל"ן), תוך הדגשת ההבדלים הרלוונטיים לנסיבות המקרה הנדון, ובפרט את ההבחנה בין מקרקעין שטרם שולמו עבורם הוצאות פיתוח לבין מקרקעין שכבר שולמו עבורם. **חידוש משפטי ופסיקתי** החלטת ועדת הערר מחזקת ומחדדת את הדוקטרינה המשפטית הנוגעת לחישוב היטל השבחה, ובפרט את ההתייחסות להוצאות פיתוח. ניתן לזהות מספר נקודות בעלות חשיבות פסיקתית ויישומית: * **עיקרון "מקרקעין מפותחים":** החלטה זו מהווה אישור נוסף לעיקרון כי כאשר מקרקעין מפותחים, ובעל הזכויות כבר שילם את מלוא הוצאות הפיתוח הנדרשות (בין אם בפועל ובין אם כחלק מתשלום לרמ"י), כל תוספת זכויות מכוח הקלה או שינוי תכנוני נוסף, אינה מחייבת ניכוי נוסף של הוצאות פיתוח משווי "מצב חדש". זאת, מאחר שעליית השווי מתווספת למצב שבו המקרקעין כבר נחשבים מפותחים, ושווי השוק שלהם משקף זאת. * **הבחנה בין תשלומים שונים:** הוועדה מבחינה בבירור בין הוצאות פיתוח סביבתי ששולמו במסגרת מכרזי רמ"י, לבין היטלי פיתוח עירוניים המשולמים לרשות המקומית בעת הוצאת היתר. ההקשר של תשלום ההוצאות (לרמ"י כחלק מרכישת הקרקע, לעומת תשלום לרשות המקומית כחלק ממימוש היתר) משפיע באופן מהותי על האופן שבו יש להתייחס אליהן לצורך חישוב השבחה. * **פרשנות הנחיות השמאי הממשלתי:** ההחלטה מבהירה כי הנחיות השמאי הממשלתי, ובפרט פרק ה' לקווים המנחים, אינן תמיד ישימות במקרים שבהם אין מדובר בשומות הנערכות עבור רמ"י לצורך קביעת שווי קרקע בלתי מפותחת. יש לבחון את הנסיבות העובדתיות הספציפיות, ובכלל זה את תנאי המכרז והסכמי הפיתוח. * **התאמה לפסיקת בית המשפט העליון:** ההחלטה מתיישבת עם העקרונות שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון (עניין אברמוביץ) בנוגע לתכלית היטל ההשבחה, וצורך להביא בחשבון רק עלויות והוצאות ישירות הקשורות למימוש ההשבחה, המשפיעות על שווי השוק. * **הדגשת עקרון "אי-כפל תשלום":** ההחלטה מחזקת את העיקרון כי אין להטיל על היזם או בעל המקרקעין "חיוב כפול" או "כפל גבייה", כאשר הוצאות פיתוח כבר שולמו, ופעולה תכנונית נוספת אינה מחייבת תשלום פיתוח נוסף. **סיכום** ועדת הערר קיבלה את עמדת המשיבה ודחתה את טענות הוועדה המקומית. נקבע כי בנסיבות העניין, שבהן הוצאות הפיתוח שולמו במלואן על ידי המשיבה כחלק מרכישת הקרקע מרמ"י, ולא נדרש תשלום נוסף בגין ההקלה שאושרה, אין מקום להפחית הוצאות פיתוח משווי "מצב חדש" לצורך חישוב היטל ההשבחה. ההחלטה מדגישה את החשיבות של בחינת תנאי המכרז, ההסכמים הרלוונטיים, ואופי התשלום בגין הפיתוח, לצורך קביעת אופן חישוב ההשבחה. בכך, תורמת ההחלטה להבהרת הדין בתחום חישוב היטל השבחה, ובפרט בהקשר של הוצאות פיתוח, ומחזקת את העקרונות של הגינות ואי-כפל תשלום.