ערר 1029-08-25

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף המבוסס על הנתונים שסופקו, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **דיון והכרעה: אישור הקלות – המסגרת הנורמטיבית ואמות המידה ליישומה** **1. המסגרת הנורמטיבית של היתרי בנייה והסטייה מהם:** * **הכלל – היתר בנייה ותוכנית מאושרת:** על פי דיני התכנון והבנייה בישראל, היתר בנייה, התואם את הנורמות התכנוניות שנקבעו בתוכניות מאושרות, מהווה תנאי לעבודה או לשימוש במקרקעין (סעיף 58). תוכנית מאושרת מייצגת איזון ערכי בין שיקולים תכנוניים רבים שנבחנו במסגרת ההליך התכנוני. * **החריג – סטייה מהוראות התוכנית:** החוק מתיר סטייה מהוראות תוכנית מאושרת באמצעות מנגנוני "הקלה" או "שימוש חורג" (סעיפים 146-149 לחוק). מטרתם של מנגנונים אלו היא להבטיח גמישות ויעילות תכנונית (סעיף 59). * **הצדקות לסטייה מהתוכנית:** * **גמישות והתאמה למציאות:** הצורך בסטייה נובע מהקושי לצפות מראש את כל התרחישים האפשריים, מהתפתחויות בלתי צפויות, ומהתעוררות מקרים פרטיים מיוחדים שהכלל הקשיח אינו מתחשב בהם. מנגנוני ההקלה מאפשרים התאמה למציאות המשתנה ולנסיבות אינדיבידואליות (כב' הש' אור בע"א 6291/95, סעיף 60). * **תיקון נקודתי של תוכנית ומניעת הליכים מסורבלים:** הליכי הסטייה מאפשרים לבצע תיקונים נקודתיים בתוכניות קיימות, למנוע הצורך בהליכי תיקון תוכנית ארוכים ומסורבלים, ולטפל בעניינים פעוטים באופן יעיל וחסכוני במשאבים (אסף רנצלר, סעיף 61). **2. התפתחות וביקורת על מוסד ההקלות:** * **שימוש הולך וגובר:** השימוש במנגנון ההקלות הפך שכיח יותר ויותר לאורך השנים (סעיף 62). * **ביקורת על השימוש הנרחב:** עם זאת, גברה הביקורת על השימוש הנרחב במוסד ההקלות, על רקע חסרונותיו הבולטים (סעיף 62). * **התגבשות אמות מידה מחמירות:** בית המשפט העליון קבע כי היתר לסטייה מתוכנית יינתן "רק בנסיבות חריגות המצדיקות זאת ולא כדבר שבשגרה" (עע"מ 402/03 ואח', סעיף 63). * **אמות מידה לבחינת בקשות להקלה:** התגבשו בפסיקה אמות מידה לבחינת בקשות להקלה, הכוללות התייחסות למועד אישור התוכנית, עצימות ההקלה, ההצדקה התכנונית, והפגיעה הפוטנציאלית בצדדים שלישיים או בסביבה (עת"מ 9929-10-17 ואח', סעיף 64). * **תיאור הקשיים בשימוש נרחב (תזכיר חוק):** * **הפיכת ההקלה לכלל:** השימוש הגובר הפך את ההקלה לכלל ולדבר שבשגרה, כאשר לעיתים קרובות מאושרות הקלות ללא הפעלת שיקול דעת נדרש. * **תהליכי רישוי עוקפי תכנון:** הליך הרישוי, שנכון שיהיה קצר ועוסק ברישוי, הפך במקרים רבים להליך תכנוני, הכולל שינויים מהותיים מהתוכנית התקפה. * **פגיעה באיכות התכנון:** תכנון בשלב הרישוי, ברמת המגרש הבודד, לוקה בחסר בשל היעדר ראייה מרחבית, פגיעה ביכולת להתאים את המרחב הציבורי, ואי מתן מענה לצורכי הציבור. * **הארכת הליכי הרישוי ועומס על מוסדות התכנון:** השימוש המוגבר בהקלות מאריך את הליכי הרישוי, יוצר עומס על מוסדות התכנון, וכולל הליכים נלווים כפרסום להתנגדויות, הכרעה בהן וזכות ערר. * **חוסר ודאות ליזמים:** השימוש הגובר בהקלות יצר חוסר ודאות, שכן התוכנית המאושרת אינה עוד "סוף פסוק" אלא "בסיס לשינויים". (תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 128), התשפ"א – 2020, סעיף 65). **3. רפורמה במנגנון ההקלות – תיקון 134 לחוק:** * **צמצום סמכות הוועדה המקומית:** ביום 18.11.2021 אושר תיקון 134 לחוק, אשר צמצם משמעותית את סמכות הוועדה המקומית לאשר הקלות. במקום הסמכות לאשר כל הקלה שלא הוגדרה כ"סטייה ניכרת", ברירת המחדל הפכה לכך שהוועדה המקומית מוסמכת לאשר הקלות רק בנושאים שיפורטו בתקנות (סעיף 66). * **הוראות מעבר:** * **תוכניות חדשות:** התיקון חל על תוכניות שיוחלט להפקידן החל מ-1.1.2023. * **תוכניות שהופקדו לפני 1.1.2023:** התיקון חל מ-1.1.2025 (סעיף 67). * **תיקון 160 (הערה):** התיקון במאי 2025 ריכך במעט את המגבלה על הגשת בקשות להקלות במקרים מסוימים, אך אינו חל בענייננו (סעיף 68). **4. יישום משטר ההקלות הקודם על בקשה שהוגשה טרם פקיעתו:** * **סעיף 60 לחוק התכנית הכלכלית – הוראות מעבר:** * **תחילה:** החלת הנוסח החדש של סעיפים 145(ב), 147(א) ו-151 לחוק (צמצום סמכות ההקלות) החלה ב-1.1.2023. * **החרגה:** על בקשה להקלה מתכנית שאושרה לפני 1.1.2023, או לגבי תכנית שהוחלט להפקידה עד 1.1.2023, אשר הוגשה בתוך שנתיים מ-1.1.2023, ימשיכו לחול הוראות החוק כנוסחן הקודם (סעיף 69). * **הבהרת "הגשת בקשה למתן הקלה":** מינהל התכנון הבהיר כי "הגשת בקשה" משמעותה הגשת כל הפרטים והצרופות הנדרשים בתקנות (תקנה 33 ו-104 לתקנות הרישוי). אין משמעותה "קליטת" הבקשה לאחר שנמצאה תקינה, או הגשת מסמכים נוספים לאחר מכן. אם בקשה נדחתה ונדרשת הגשה מחדש (להבדיל מהשלמות), מועד ההגשה הוא מועד הגשת הבקשה החדשה (נייר עמדה של יאשי סער, סעיף 71). * **פרשנות ועדת הערר:** פרשנות זו, המקובלת על בית המשפט, קובעת כי הוועדה המקומית רשאית לאשר הקלות שנכללו בבקשה שהוגשה בתקופת משטר ההקלות הקודם. עם זאת, לא ניתן להחיל את משטר ההקלות הקודם על בקשה שונה (סעיף 72-73). **5. יישום על המקרה הנדון (מן הכלל אל הפרט):** * **הערר הקודם:** בערר הקודם, ועדת הערר הורתה לוועדה המקומית לדון בבקשה שהוגשה ב-6.5.2020 (תקופת משטר ההקלות הקודם), למרות שהוועדה המקומית סגרה את התיק בשל פקיעת הוראת השעה. נקבע כי הגשת הבקשה בתקופה הרלוונטית מזכה בדיון, אך לא מבטיחה אישור (סעיפים 74-76). * **בחינת ההקלות המבוקשות:** 1. **גיל התוכנית:** התוכנית חדשה יחסית (2009) ואינה נחשבת כ"ישנה" או דורשת עדכון. 2. **עצימות ההקלות:** הבקשה כוללת תוספת משמעותית של 33% במספר יחידות הדיור, תוספת זכויות, ניוד שטחים וקומות, המהווים חריגה משמעותית מהוראות התוכנית. 3. **הצדקה תכנונית:** העוררים לא שכנעו בדבר קיומה של הצדקה תכנונית. התוכנית מתייחסת באופן פרטני לכל מגרש. 4. **השוואה למגרש תואם:** במגרש תואם (פיזית), שאושרה בו בקשה להיתר, ממצה הבקשה את כלל זכויות הבנייה ללא הקלות. העוררים לא התייחסו לטענה זו. 5. **שאיפה להוספת יח"ד:** השאיפה להוזלת מחירי הדיור אינה מהווה הצדקה אוטומטית לאישור כל בקשה להקלה, במיוחד לאור פקיעת הוראת השעה ורפורמת ההקלות. 6. **הסרת התנגדויות:** הסרת התנגדויות אינה מקנה זכות להקלה, במיוחד בעצימות גבוהה, מתוכנית חדשה וללא הצדקה תכנונית מספקת. (סעיף 77). * **פגמים נוספים בבקשה:** הבקשה להיתר סובלת מפגמים נוספים, כגון גובה גדרות, חישובי שטחים, בליטות, ותמהיל דירות שאינו עונה לדרישות (סעיף 78). * **אחריות מבקש ההיתר:** על מבקש ההיתר מוטלת אחריות להגיש בקשה תואמת לתוכניות ולדין. למרות עיכובים שנגרמו בשל התנהלות הוועדה המקומית, העוררים לא השלימו ותיקנו את הבקשה (סעיף 79). * **בקשה לתיקון על פי משטר ההקלות הקודם:** העוררים מבקשים לתקן את בקשתם על יסוד משטר ההקלות הקודם, מה שמחייב פרסום מחדש. הדבר אינו אפשרי (סעיף 80-81). * **הבחנה מהחלטת ועדת ערר בעניין צוקרמן:** ההחלטה בעניין צוקרמן מושתתת על נסיבות עובדתיות ייחודיות ואינה ניתנת להשוואה למקרה הנוכחי (סעיף 82-83). **6. סיכום והכרעה:** * **דחיית הערר:** לאור האמור, הערר נדחה. * **הוצאות:** העוררים יישאו בהוצאות הוועדה המקומית בסך 5,000 ₪ (סעיף 84-85). **עקרונות משפטיים וחידושים בולטים:** * **הבחנה בין "הגשה" ל"קליטה" של בקשות:** הבהרה חשובה לגבי מועד הקובע לצורך החלת הוראות מעבר, כאשר "הגשה" פורשה כהגשת הבקשה המלאה, ולא קליטתה לאחר בדיקה. * **הגבלת גמישות ההקלות:** התיקון המשמעותי בחוק (תיקון 134) מהווה חידוש מרכזי, המצמצם באופן דרסטי את היקף ההקלות שניתן לאשר, והופך את הכלל לרוב ל"היתר תואם תכנית". * **עיגון אמות מידה לבחינת הקלות:** התגבשות אמות מידה ברורות בפסיקה לבחינת בקשות להקלה, כגון גיל התוכנית, עצימות ההקלה, הצדקה תכנונית ופגיעה בצדדים שלישיים. * **הבחנה בין תיקון מהותי לתיקון שולי:** הדגשת העובדה שהחלת משטר ההקלות הקודם נועדה להשלמת הליכי רישוי ביחס לבקשה תקינה, ולא לעריכת תיקונים מהותיים המחייבים פרסום מחדש. * **ביקורת שיפוטית על שימוש יתר בהקלות:** הניתוח המובא בתזכיר החוק משקף ביקורת שיפוטית ומוסדית על השימוש המוגזם בהקלות, כ"דבר שבשגרה", שפוגע בתכנון ובאיכות הסביבה הבנויה.