ערר 1016-02-25

תקציר

ניתוח זה מתייחס לעקרונות המשפטיים ולחידושים סביב תמ"א 38 ולשיקול דעתם של מוסדות התכנון בהקשר של שכונת כרמליה. **עקרונות משפטיים וחידושים בנושא תמ"א 38:** * **האינטרס הציבורי בחיזוק מפני רעידות אדמה:** הניתוח מדגיש מאוד כי חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בישראל הוא אינטרס ציבורי ממדרגה ראשונה, כפי שהודגש בדו"חות מבקר המדינה ובבית המשפט העליון בעת"מ 7381/15 ש' דורפברגר בע"מ נ' אברהם עודד*. תמ"א 38 הוקמה במטרה לתמרץ בעלי נכסים להשיג מטרה זו על ידי מתן תמריצים כלכליים ותכנוניים. * **שיקול דעת של מוסדות התכנון:** * תמ"א 38, כתוכנית מתאר ארצית, מעניקה שיקול דעת רחב לוועדות התכנון המקומיות באישור היתרים. שיקול דעת זה נגזר מסעיפים 21 ו-22 לתמ"א 38, המתארים את השיקולים למתן היתרים ואת סמכות הוועדה לסרב להם מטעמים תכנוניים, אדריכליים או תשתיתיים. * חידוש משפטי משמעותי היה התיקון לסעיף 22 לתמ"א 38, אשר ביטל את הדרישה מוועדות מקומיות להראות "נימוקים מיוחדים" לסירוב להיתר. תיקון זה, כפי שצוין בעת"מ 846/20 ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה תל אביב נ' אופקים ב.י. רוטשילד 70 בע"מ*, מרחיב באופן משמעותי את שיקול הדעת של הוועדה. * המקרים *אופקים* ו*רוסו* (*עע"ם 1752/18 ראובן רוסו ואח' נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז דרום*) מבהירים עוד יותר את שיקול הדעת המורחב, וקובעים כי ועדות אינן צריכות עוד להוכיח "עוצמה משמעותית" של פגיעה באינטרסים אחרים כדי לסרב להיתר. במקום זאת, עליהם לשקול אם קיימות חלופות המאזנות טוב יותר בין האינטרסים ועדיין מאפשרות לפרויקט להתקדם. * **מסמכי מדיניות ככלי תכנון:** מתוך הכרה בצורך לנהל את ההשפעה המצטברת של תמ"א 38, גיבשו ועדות מקומיות מסמכי מדיניות שינחו את ביצוע פרויקטי החיזוק. מסמכים אלה מבוססים על בדיקות מקיפות של תשתיות ומרחבים ציבוריים. * תיקון 3א לתמ"א 38 הכיר פורמלית במסמכי מדיניות אלה כשיקול רלוונטי בבקשות להיתר, היכול להצדיק סירוב. * הניתוח מדגיש את המשקל המשמעותי שניתן למסמכי מדיניות בהחלטות ועדות הערר. כאשר בקשה תואמת את המדיניות, בדרך כלל מתעלמים מטענות כלליות לגבי השפעת הבנייה (למשל, צפיפות, גובה בנייה), שכן המדיניות נחשבת כמי שכבר התייחסה לחששות אלה באמצעות הבדיקות הבסיסיות שלה (*בזלת ק.מ.ח בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה*; *אביטל בלחסן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה*). * עם זאת, מסמכי מדיניות נחשבים להנחיות פנימיות ואינם פוטרים את מוסדות התכנון מקיום דיון פרטני במסגרת שיקול דעתם הסטטוטורי (*הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב-יפו נ' ועדת ערר מחוזית - מחוז תל אביב*). * באופן מכריע, ניתן לסטות ממסמכי מדיניות במקרים מיוחדים ומנומקים, כפי שמעידים הערעורים *בזלת ק.מ.ח בע"מ* ו*בן צבי התחדשות עירונית 31 חיפה בע"מ*, בהם הותרו חריגות כדי למנוע סיכול פרויקטים מטעמים כלכליים או פרוגרמטיים. * **מגבלות תמ"א 38:** הניתוח מדגיש את החסרונות המובנים של תמ"א 38 ומציין כי היא מתמקדת בהתחדשות ברמת הבניין הפרטני ללא התייחסות מספקת למרחב העירוני ולשטחים הציבוריים. ליקוי זה תרם להחלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה להפסיק את תוקפה. **פנייה לשכונת כרמליה:** * **התנגשות בין המדיניות לבין החלטת הוועדה המקומית:** הסוגיה המרכזית במקרה זה היא החלטת הוועדה המקומית לסרב להיתרים בכרמליה בשל "מימוש קיבולת המרחב הציבורי", שסתרה את מסמכי המדיניות שלה עצמה. המדיניות, ובמיוחד עדכון 2020, קבעו קווים מנחים ליישום תמ"א 38 בכרמליה, לרבות מגבלות צפיפות (15 יחידות דיור לדונם), על סמך בדיקות מקיפות * **נטישת התוכנית המפורטת:** הניסיון הקודם של הוועדה המקומית להכין תוכנית מפורטת לכרמליה במסגרת תמ"א 38 נזנח. נטישה זו, יחד עם אישור מסמך המדיניות משנת 2020 שביטל במפורש את ההקפאה הקודמת של בקשות בכרמליה, סימנו עמדה תכנונית שאפשרה היתרי תמ"א 38 בשכונה, למרות מגבלות המדיניות שנקבעו. * **נתונים ובדיקות סותרים:** * טענת הוועדה המקומית על מיצוי קיבולת המרחב הציבורי נמצאה כלא נתמכת על ידי בדיקות פרוגרמטיות שנערכו לאחרונה. בדיקות אלה, שנערכו הן בשנת 2023 (כחלק מהכנת המדיניות) והן לאחרונה לתוכנית התחדשות הבנייה, הצביעו על כך שניתן להתאים את הגידול הצפוי באוכלוסייה מבקשות תמ"א 38, כולל זו המדוברת. * הבדיקה משנת 2023 הגיעה למסקנה כי מוסדות ציבור קיימים יכולים לתת מענה, וזיהתה פתרונות עתידיים, כגון ניצול קרקעות ציבוריות פנויות והרחבת מוסדות חינוך קיימים. * נספח הקיבולת לתוכנית חידוש הבנייה תמך בכך עוד יותר, והצביע על פוטנציאל להוספת מספר משמעותי של יחידות דיור בכרמליה ובשמבור ללא תנאים פרוגרמטיים מיידיים, מעבר לשיפורים בתחבורה הציבורית ושבילי אופניים. * **שינוי מדיניות לא תקין:** ועדת הערר קבעה כי סירובה של הוועדה המקומית לא היה הפעלת שיקול דעת פרטני במקרה ספציפי אלא ניסיון לחוקק שינוי מדיניות המשפיע על השכונה כולה ללא נקיטת הנהלים המתאימים. שינוי מדיניות כה משמעותי, השולל למעשה תמריצי תמ"א 38 בשכונת מפתח, אינו יכול להיעשות בהקשר של פנייה פרטנית. זאת בקנה אחד עם החלטות קודמות בהן ועדות ערר ייעצו לוועדות מקומיות לבצע שינויי מדיניות כאלה בהליכים שקופים ופורמליים, אולי במסגרת תכניות רחבות יותר להתחדשות עירונית. * **חדשנות משפטית/תקדים:** ההחלטה מחזקת את העיקרון שכאשר מסמכי מדיניות קיימים ויישום תואם אותם, טיעונים כלליים על השפעות מצטברות לא צריכים לגבור על המדיניות. כמו כן, הוא קובע כי ועדה מקומית אינה יכולה לשנות באופן חד צדדי מדיניות שנקבעה במסווה של שיקול דעת אישי, במיוחד כאשר שינוי זה סותר מדיניות קודמת ונתונים קיימים. החלטת ועדת הערר לאשר את הבקשה חרף סירובה של הוועדה המקומית, בשל ההתאמה למדיניות והנימוקים הסותרים של הוועדה המקומית, קובעת תקדים לשמירה על עקביות המדיניות וההגינות הפרוצדורלית בהחלטות תכנוניות. לסיכום, המקרה מדגיש את יחסי הגומלין בין תכניות ארציות (תמ"א 38), מסמכי מדיניות מקומית וסמכויות שיקול הדעת של מוסדות התכנון. הוא מדגיש את החשיבות של קבלת החלטות מבוססת ראיות, הקפדה על מדיניות קבועה והתנהלות פרוצדורלית נאותה בענייני תכנון, במיוחד כאשר מדובר בסוגיות משמעותיות של אינטרס ציבורי כמו חיזוק רעידות אדמה.