בג"צ 5790/16

תקציר

בג"ץ 5790/16 - גני בן צבי בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח' **ניתוח משפטי מקיף** **רקע עובדתי:** העותרות, חברות פרטיות, רכשו חלקות מקרקעין בפתח-תקווה. טרם הרכישה, לטענתן, בדקו את אפשרויות הבנייה והחניה המותרות. זמן קצר לאחר הרכישה, פורסמו תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) (תיקון), התשע"ו-2016 (להלן: "התקנות החדשות"), אשר לטענתן צמצמו באופן ניכר את היקף החניה המותרת על חלקותיהן, ופגעו בהן שלא כדין. **התקנות החדשות - רקע ומהות:** התקנות החדשות החליפו את תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (להלן: "התקנות המקוריות"). השינוי המרכזי בתקנות החדשות נובע ממדיניות ממשלתית רחבה שמטרתה הפחתת כמות מקומות החניה במרכזי מטרופולין, על מנת לצמצם תנועת כלי רכב, גודש תחבורתי וזיהום אוויר. עקרון מרכזי בתקנות החדשות הוא עידוד השימוש בתחבורה ציבורית, באמצעות הפחתת מספר מקומות החניה באזורים הסמוכים למערכת תחבורה עתירת נוסעים (מתע"ן). נקבע מדרג של מספר מקומות חניה, התלוי בקרבת המגרש לציר המתע"ן: * **אזור א':** עד 300 מטרים מציר המתע"ן - מספר מקומות חניה מופחת. * **אזור ב':** 300-600 מטרים מציר המתע"ן - מספר מקומות חניה גבוה מעט יותר. * **אזור ג':** מעל 600 מטרים מציר המתע"ן - מספר מקומות חניה גבוה אף יותר. בניגוד לתקנות המקוריות, שקבעו תקנים נוקשים, התקנות החדשות מעניקות שיקול דעת רחב יותר: * **תקנה 2א(א):** מסמיכה את רשות הרישוי המקומית לקבוע את התקן המדויק בטווח מסוים. * **מוסד תכנון:** רשאי לקבוע מספר חניות שונה במסגרת תכנית מתאר. * **ועדה מקומית:** רשאית לשנות גבולות אזורים בתנאים מסוימים. **טענות העותרות:** 1. **פגיעה באינטרס ההסתמכות:** התקנות החדשות מהוות תיקון דרסטי הפוגע באינטרס ההסתמכות של בעלי מקרקעין, ללא הוראות מעבר הולמות. 2. **חריגה ממתחם הסבירות:** התקנות הותקנו בחריגה ממתחם הסבירות, באופן לא מידתי. 3. **חוסר מידתיות:** אין קשר הכרחי בין הפחתת מקומות חניה להגברת השימוש בתחבורה ציבורית; ניתן היה לערוך שינוי מידתי באמצעות הליך תכנוני נקודתי. הנזק לבעלי נכסים גדול מהתועלת. 4. **חוסר זכות שימוע:** התקנות הותקנו ללא מתן זכות שימוע למי שנפגע מהן. 5. **הפליה בין ערים:** נוצרת הפליה בין ערים שונות. 6. **דרך אישור לא נכונה:** היה ראוי לערוך שינוי דרסטי כזה באמצעות אישור תכניות מתאר נקודתיות, ולא באופן גורף ואחיד, על מנת לאפשר הגשת התנגדויות ומיצוי זכויות. **סעדים מבוקשים:** * ביטול התקנות. * לחלופין, דחיית מועד כניסתן לתוקף עד למיצוי הליכי יידוע ושימוע. * לחלופי חילופין, דחיית מועד כניסתן לתוקף עד למועד הפעלת המתע"ן. **עמדת המשיבים:** 1. **סמכות להתקנה:** שר האוצר התקין את התקנות מכוח סעיף 265(11) לחוק התכנון והבניה, המסמיכו במפורש להתקין תקנות בעניין התקנת מקומות חניה. 2. **אי פגיעה בתכניות קיימות:** התקנות אינן גורעות מתכניות שאושרו קודם לכן. סעיף 7 לתקנות קובע זאת במפורש. הפחתה מתקן קיים יכולה להתבצע רק באמצעות הקלה לפי סעיף 149(א) לחוק, הכוללת אפשרות להתנגדויות. במקרה של העותרות, התכנית החלה אינה מגדירה תקן חניה קבוע, אלא מסתמכת על התקן התקף בעת הוצאת ההיתר, ולכן אין פגיעה באינטרס ההסתמכות. 3. **הדרגתיות בכניסה לתוקף:** התקנות מסדירות הדרגתיות הן בממד המקום (חלוקה לאזורים) והן בממד הזמן (שלבי כניסה לתוקף). ההדרגתיות מתחשבת בשלבי ההכנה של המתע"ן. 4. **אין חובת שימוע ציבורי:** סעיף 265 לחוק אינו מחייב היוועצות עם הציבור הרחב, אלא רק עם המועצה הארצית. הלכה פסוקה היא שאין חובה לקיים שימוע ציבורי לפני התקנת תקנה. הליך ההתקנה כלל שמיעת גורמים מקצועיים ורלבנטיים. 5. **דרך הסדרה נכונה:** הסדרה באמצעות תקנות היא הדרך הנכונה, ומשקפת מדיניות שר אחידה. לצד זאת, נשמרת למוסד התכנון אפשרות לקבוע תקנים שונים בתכניות מתאר מקומיות. **ניתוח משפטי והכרעה:** בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, דחה את עיקר העתירה. **היבטים משפטיים מרכזיים וחידושים:** 1. **סמכות חקיקת משנה:** בית המשפט קבע כי סמכותו של שר האוצר להתקין תקנות בנושא התקנת מקומות חניה, מכוח סעיף 265(11) לחוק התכנון והבניה, היא סמכות מפורשת ואין בה כדי להצדיק טענה כי נושא זה צריך להיות מוסדר באופן אחר. הדבר מלמד על הכרה בסמכות הרחבה של השר לחקיקת משנה בתחום זה, ועל ההיגיון באסדרת הנושא באופן כללי באמצעות תקנות, כחלק ממדיניות רוחבית. 2. **היעדר פגם בעיגון התקנות:** בית המשפט מצא כי אין פגם בהסדרת הנושא באופן כלל-ארצי באמצעות התקנות, תוך שמירה על אפשרות למוסדות תכנון לקבוע תקנים אחרים במסגרת תכניות מתאר מקומיות, המתחשבות בצרכים נקודתיים. זהו איזון בין הרצון לקבוע נורמה אחידה לבין הגמישות הנדרשת להתאמה מקומית. 3. **זכות הטיעון ושיח ציבורי:** בית המשפט אישר את עמדת המשיבים, כי **אין חובה חוקית לקיים הליך של שיתוף ציבור בהליכי התקנת תקנות וחקיקת משנה**, גם כאשר פרטים מסוימים נפגעים מהחקיקה. המחוקק קבע חובת היוועצות עם המועצה הארצית בלבד. עם זאת, צוין כי הליך ההתקנה כלל שמיעת עמדות גורמים מקצועיים ומגוונים, מה שמשקף "שמיעת קולו של הציבור" באופן עקיף. הדבר מדגיש את ההבחנה בין הליכי חקיקה לבין הליכי רגולציה פנימיים, ואת ההיקף המצומצם של דרישות שיתוף ציבור בהקשר של חקיקת משנה. 4. **אינטרס הסתמכות:** בית המשפט דחה את טענת הפגיעה באינטרס ההסתמכות, תוך הדגשת **הלכה כי רשות מנהלית רשאית לשנות את מדיניותה בכל עת, ואין לפרט זכות מוקנית כי מדיניות מסוימת תימשך**. בנוסף, נקבע כי התקנות אינן פוגעות בתכניות קיימות, ובמקרה של העותרות, התכנית החלה לא קבעה תקן קבוע, ולכן אין מקום לטענת הסתמכות מבוססת. 5. **מידתיות והדרגתיות בכניסה לתוקף:** הנקודה המרכזית שדרשה הבהרה והובילה להתמשכות הדיון הייתה סוגיית **התחילה המדורגת** של כניסת התקנות לתוקף. בית המשפט התרשם כי ההדרגתיות, הן בממד המקום והן בממד הזמן, נועדה לאזן בין הצורך בתכנון לטווח ארוך לבין אי פגיעה יתר על המידה בבעלי הנכסים. ההיגיון שהובא להצדקת הפחתה חלקית עוד טרם הפעלת המתע"ן הוא הצורך בשינוי תודעתי ובתכנון מקדים, שכן **"התכנון צריך להקדים את זמן ביצועו"**. המשיבים הצליחו לשכנע כי הדרגתיות זו, המאפשרת הפחתה מסוימת עוד בשלבים מוקדמים של תכנון המתע"ן, נדרשת כדי למנוע "הצפה" של אזורים בחניות פרטיות עם השלמת הפרויקט, ובכך לממש את מטרת העל של עידוד תחבורה ציבורית. הדבר מבטא גישה פרוגרמטית לפיה שינוי מדיניות תכנונית, גם אם הוא משפיע על תקנים, דורש תקופת מעבר שנועדה להטמיע את השינוי באופן הדרגתי. 6. **סבירות ומידתיות:** בית המשפט מצא כי מחוקק המשנה לא פעל שלא כדין, וכי התקנות עומדות במבחני הסבירות והמידתיות, בפרט לאור מנגנוני הגמישות וההתאמה המקומיות הקיימים בהן, וההדרגתיות בכניסתן לתוקף. **סיכום:** בג"ץ זה מאשר את חוקיותן של תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) (תיקון), התשע"ו-2016. בית המשפט בחן את טענות העותרות בדבר פגיעה באינטרס ההסתמכות, היעדר סבירות ומידתיות, וחוסר בשימוע ציבורי. ההכרעה התבססה על שלושה צירים מרכזיים: * **סמכות חקיקת המשנה:** הכרה בסמכות שר האוצר להתקין תקנות רחבות בנושא תקני חניה, כחלק ממדיניות ממשלתית. * **דחיית טענות על חוסר שיתוף ציבור ופגיעה בהסתמכות:** אישור ההלכה המשפטית בדבר היעדר חובה לשימוע ציבורי בהתקנת תקנות, והיעדר זכות הסתמכות על מדיניות קיימת. * **אישור ההדרגתיות והמידתיות:** קבלת ההסדר המדורג בכניסת התקנות לתוקף, כדרך לאזן בין מטרות ארוכות טווח לבין אינטרסים מיידיים, וכתהליך חיוני להשגת שינוי תודעתי ותכנוני. בית המשפט העליון אישר, הלכה למעשה, את הגישה של חקיקת משנה רחבה להסדרת נושאים בעלי חשיבות לאומית, תוך איזון עדין בין עקרונות המשפט המנהלי (סבירות, מידתיות, זכויות אזרח) לבין צרכים ציבוריים ומדיניות ממשלתית.