עע"מ 23432-11-24

תקציר

בבית המשפט העליון ערעור אזרחי מס' 23432-11-24 **פסק דין** **השופט דוד מינץ:** **מבוא** הערעור שלפנינו עוסק בערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, אשר דחה את עתירת המערערת, "מטרו מוטור שיווק (1981) בע"מ", נגד החלטת משרד התחבורה (המשיב) שלא לחדש את רישיונותיה כיבואנית ישירה של כלי רכב (קטנועים ואופנועים) מהמותגים Yamaha ו-Kawasaki. המחלוקת העיקרית נוגעת לסמכות המנהל (סמנכ"ל תנועה במשרד התחבורה) לסרב לחדש רישיון ייבוא משיקולי קידום תחרות בענף הרכב, גם כאשר לא התקיימו עילות המסרבות לחידוש רישיון המפורטות בחוק. **המסגרת הנורמטיבית** 1. **חוק רישוי שירותים ומקצועות בענף הרכב, התשע"ו-2016 (להלן: חוק הרישוי)**: חוק זה נועד להסדיר את כלל השירותים והעיסוקים בענף הרכב, לרבות ייבוא כלי רכב. על פי החוק, יש לקבל רישיון מה"מנהל" (סמנכ"ל תנועה) למתן שירותי רכב או עיסוק במקצועות הענף. רישיונות אלו ניתנים לרוב לתקופה של 6 שנים, ונדרש להגיש בקשה לחידושם. 2. **סעיפים 3, 4, 5 ו-6 לחוק הרישוי**: קובעים את הליך קבלת הרישיון וחידושו, הכולל הגשת בקשה, צירוף מסמכים והעברת מידע למנהל, אשר רשאי לדרוש מידע נוסף. על המנהל לחדש רישיון אם מתקיימים התנאים לכך. 3. **סעיף 45 לחוק הרישוי**: מפנה להוראות חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013 (להלן: חוק הריכוזיות), בנוגע למתן רישיון יבואן מסחרי, קביעת תנאים בו או חידושו. 4. **סעיף 11 לחוק הריכוזיות**: קובע כי בהקצאת זכות (כמו רישיון יבואן) או קביעת תנאים בה, יביא המאסדר (המנהל) בחשבון שיקולים של קידום התחרותיות הענפית, בהתייעצות עם הממונה על התחרות. רישיון יבואן מסחרי מסוג יבואן ישיר נכלל ב"רשימת הזכויות" המפורסמת מכוח החוק. 5. **סעיפים 8 ו-10(א) לחוק הרישוי**: מקנים למנהל סמכות לסרב ליתן או לחדש רישיון, או לבטלו, להתלותו או להגבילו, אם התקיימו נסיבות מסוימות, כגון הרשעה בעבירה פלילית, מתן מידע כוזב, אי-קיום תנאי רישיון, הפרת חובה, או קביעת הממונה על התחרות כי בעל הרישיון צד להסדר כובל או בעל מונופולין שניצל לרעה את מעמדו. **הרקע לערעור** המערערת, יבואנית רכב ותיקה, פנתה לחידוש רישיונותיה לייבוא קטנועים ואופנועים מהמותגים Sanyang, Yamaha ו-Kawasaki. המנהל, בהתאם לחוקי הרישוי והריכוזיות, פנה לרשות התחרות. רשות התחרות המליצה, בהתבסס על נתחי השוק הגבוהים של המערערת (58% בקטנועי בנזין, 40% באופנועים) ועל התחליפיות בין המותגים המיובאים על ידה (Yamaha ו-Kawasaki), להגביל את המערערת להחזיק ברישיון לייבוא של אחד משני מותגים אלו בלבד, וכן להגביל את החזקתה בשני רישיונות לייבוא קטנועי בנזין (Sanyang ו-Yamaha) לאחד מהם בלבד. ההמלצות נועדו לקדם תחרות, להוריד מחירים ולשפר את איכות השירות. לאחר הליכי שימוע, המנהל קיבל את המלצות רשות התחרות באופן חלקי. הוא איפשר למערערת לחדש את רישיונה לייבוא Sanyang ללא הגבלה, אך קבע כי עליה לבחור בין ייבוא Yamaha לייבוא Kawasaki. המערערת עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים, אשר דחה את העתירה. **טענות המערערת** המערערת טוענת כי: * סעיף 45 לחוק הרישוי אינו מקנה למנהל סמכות לסרב לחדש רישיון מטעמי קידום תחרות בלבד, שכן עילות הסירוב מוגדרות בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק. * גם אם קיימת סמכות כזו, הפעלתה דורשת קביעת אמות מידה ברורות, שלא נקבעו. * ההחלטה פוגעת בזכויותיה החוקתיות לקניין ולחופש העיסוק באופן בלתי מידתי. * ההחלטה ניתנה בחוסר סמכות, ללא תשתית עובדתית מספקת, תוך פגיעה בזכות הטיעון, תוך שימוש בשיקול דעת שרירותי, ובהיעדר היוועצות במועצה המייעצת. * בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שלא ערך ביקורת שיפוטית על עמדת רשות התחרות לגופו של עניין. **טענות המשיב** המשיב טוען כי: * סעיף 45 לחוק הרישוי, בשילוב עם חוק הריכוזיות, מקנה למנהל סמכות מפורשת ועצמאית שלא לחדש רישיון מטעמי קידום תחרות. * החלטת המנהל סבירה, מידתית ומאוזנת, התבססה על חוות דעת מקצועיות, ולא נפלו בה פגמים הליך. * לא קיימת חובה לקבוע אמות מידה להפעלת הסמכות, וההחלטה התבססה על נסיבות המקרה הקונקרטי. * למערערת ניתנה זכות טיעון מלאה. **דיון והכרעה** **1. סמכות המנהל מכוח סעיף 45 לחוק הרישוי:** השאלה המרכזית היא האם סעיף 45 לחוק הרישוי, המפנה לחוק הריכוזיות, מקנה למנהל סמכות נפרדת ובלתי תלויה לסרב לחידוש רישיון משיקולי קידום תחרות, גם אם לא מתקיימות העילות המפורטות בסעיפים 8 ו-10(א) לחוק. * **לשון החוק ותכליתו**: לשון החוק, בפרט סעיף 45 המפנה לחוק הריכוזיות, מחייבת את המנהל להביא בחשבון שיקולי תחרותיות ענפית. תכלית החוק, כפי שמשתקפת מדברי החקיקה (הצעות חוק, דיוני ועדות, דברי הסבר), היא קידום התחרות בענף הרכב. פרשנות לפיה שיקולי תחרות רלוונטיים רק כאשר קיימת עילה לפי סעיפים 8 או 10(א) תרוקן מתוכן את סעיף 45, שכן המחוקק בחר להחיל את הוראות חוק הריכוזיות במפורש גם על חידוש רישיונות. * **ההבחנה בין סעיפים 8, 10(א) ו-45**: סעיפים 8 ו-10(א) עוסקים במקרים בהם יש פגם בהתנהלות בעל הרישיון (כגון עבירות, מידע כוזב, הפרת תנאים). לעומת זאת, סעיף 45, באמצעות ההפניה לחוק הריכוזיות, מאפשר למנהל להגביל הקצאת זכויות (ובכללן חידוש רישיונות) משיקולים מערכתיים של קידום תחרות, גם אם בעל הרישיון לא פעל באופן פסול. * **ההיסטוריה החקיקתית**: דיוני ועדת הכלכלה מצביעים על כוונה ברורה להחיל את שיקולי התחרות על חידוש רישיונות באופן שוטף, ולא רק במקרים של התנהלות פסולה. הוספת סעיף 45 לחוק הרישוי, תוך הפניה לחוק הריכוזיות, נועדה במפורש לאפשר למנהל לשקול שיקולי תחרות גם בחידוש רישיונות, תוך יצירת הסדר פרטני שונה מהסדר הכללי בחוק הריכוזיות (שבו הדיון בתחרות בחידושים מתבצע רק לאחר 10 שנים). * **קניין והסתמכות**: כפי שצוין בפסק הדין, הדיון בשאלת הפגיעה בקניין או בזכות ההסתמכות של המערערת נבחן במסגרת המשפט המינהלי. אף אם יש פגיעה, היא צריכה להבחן אל מול האינטרס הציבורי. במקרה זה, האינטרס הציבורי של קידום תחרות, הורדת מחירים והגברת השירות, הוא אינטרס משמעותי. אי-חידוש רישיון אינו שולל את עצם זכות העיסוק, אלא מגביל את היקפו, וזאת על בסיס שיקולים מערכתיים. **2. אמות מידה להפעלת הסמכות:** * אין חובה סטטוטורית לקבוע אמות מידה מראש להפעלת סמכות מינהלית, אלא אם כן החוק עצמו מחייב זאת. * בענייננו, ההחלטה מתבססת על שיקולים הנלמדים מתוך החוקים הרלוונטיים (חוק הרישוי וחוק הריכוזיות) וחוות דעת מקצועיות. ההחלטה ניתנת באופן פרטני ומנומק, ואין חשש לשרירותיות. אף שהמשיב מקדם גיבוש קריטריונים, היעדרם בעת קבלת ההחלטה אינו פוסל אותה. **3. הליך קבלת ההחלטה והפעלת שיקול דעת:** * הליך קבלת ההחלטה היה סדור ומעמיק, כלל חוות דעת מקצועיות של רשות התחרות, שימוע בכתב ובעל-פה, ואפשרות להציג טענות והשלמות. * המנהל לא אימץ את המלצות רשות התחרות באופן עיוור, אלא הפעיל שיקול דעת עצמאי (למשל, בתירוץ חידוש הרישיון ל-Sanyang). * החלטת המנהל מנומקת, התבססה על תשתית עובדתית וחוות דעת מקצועיות. בית המשפט המינהלי אינו נדרש להחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו, אלא לבחון את חוקיות ההחלטה. * הטענה לפגיעה בזכויות חוקתיות (קניין וחופש העיסוק) נבחנה, אך נמצא כי הפגיעה היא מידתית, בהינתן האינטרס הציבורי של קידום התחרות. **4. היוועצות במועצה המייעצת:** * סעיף 61(1)(א) לחוק הרישוי מחייב היוועצות במועצה המייעצת רק במקרים של סירוב, ביטול, התליה או הגבלה של רישיון "לפי סעיפים 8 ו-10". * לשון החוק ברורה ואינה כוללת התייחסות להחלטות המתקבלות מכוח סעיף 45. אף אם הייתה כוונה להרחיב את החובה, הניסוח הסופי של החוק מצמצם את תחולתה. **5. היקף ההתערבות השיפוטית:** * התערבות שיפוטית בהחלטות מינהליות, במיוחד כאלו המבוססות על שיקולים מקצועיים ורחבי היקף (כמו קידום תחרות), מוגבלת. בית המשפט בוחן אם ההחלטה סבירה, מידתית, התקבלה בסמכות, ולא נפלו בה פגמים הליך. * במקרה זה, בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי ההחלטה סבירה, מידתית ומאוזנת, ואינה מצדיקה התערבות. **מסקנה** בית המשפט העליון דחה את הערעור. נמצא כי למנהל נתונה סמכות מכוח סעיף 45 לחוק הרישוי, בשילוב עם חוק הריכוזיות, לסרב לחדש רישיון יבואן משיקולי קידום תחרות בענף הרכב, גם אם לא קיימות עילות סירוב לפי סעיפים 8 ו-10(א) לחוק. החלטת המנהל התקבלה כדין, לאחר הליך תקין, התבססה על תשתית מקצועית, היוותה איזון ראוי בין האינטרס הפרטי של המערערת לאינטרס הציבורי, והיא מידתית. **השופט נעם סולברג (משנה לנשיא):** מסכים עם השופט מינץ. מדגיש את חשיבותם המיוחדת של שיקולי התחרות הענפית, את תכליות חוק הרישוי וחוק הריכוזיות, ואת הפרשנות המקיימת את תכליות החקיקה. דן בסוגיות הרף הראייתי, היוועצות במועצה המייעצת, והפגיעה בזכויות חוקתיות (קניין וחופש העיסוק), וקובע כי הפגיעה מידתית. **השופט יחיאל כשר:** מסכים עם השופטים מינץ וסולברג. מוסיף הערות לגבי הפגיעה בזכויות החוקתיות, ומדגיש כי גם אם אי-חידוש רישיון אינו מהווה פגיעה בזכות הקניין, הוא עשוי להוות פגיעה משמעותית בפעילות העסקית, וכי יש ליתן לכך משקל. בנוסף, מבהיר את ההבחנה בין עילות אי-חידוש הרישיון לפי סעיף 10(א)(8) (המתבססות על התנהלות פסולה של בעל הרישיון) לבין אלו לפי סעיף 45 (המתבססות על שיקולים מערכתיים של קידום תחרות), וקובע כי שיקול הדעת של המנהל מכוח סעיף 45 אינו מוגבל בהכרח להיקף הפגיעה בתחרות. **התוצאה:** הערעור נדחה. המערערת חויבה בהוצאות המשיב בסך 50,000 ש"ח. בנוסף, נקבע כי על המערערת להודיע למשיב בתוך 30 יום עבור איזה תוצר (Yamaha או Kawasaki) היא מבקשת לחדש את רישיון הייבוא; הרישיון עבור התוצר שלא ייבחר יהיה בתוקף עד ליום 30.6.2026.