ערר 81102-11-24

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **נושא המחלוקת המרכזי:** ההחלטה מתמודדת עם שאלה מרכזית בדיני היטל השבחה, והיא **סדר ניצול זכויות הבנייה שאינן פטורות מהיטל השבחה**, כאשר קיימות זכויות בניה מכוח תכניות ישנות ותיקות, שחלקן מומשו במכר, לצד זכויות בנייה חדשות מכוח תמ"א 38. המחלוקת נסובה סביב השאלה האם יש להעדיף את ייחוס הזכויות לניצול ראשוני מתמ"א 38 (גם אם חלקן חייב בהיטל), או לזכויות מכוח תכניות קודמות, תוך התחשבות במימושים קודמים. **עקרונות משפטיים מרכזיים שהודגשו בהחלטה:** 1. **"צביעת הזכויות" (The "Coloring" Principle):** * **העיקרון:** ההחלטה מבססת את קביעתה על הלכת "צביעת הזכויות" כפי שנקבעה בפסק דין **"אקו סיטי" (עת"מ (ת"א) 46076-12-16)**. עיקרון זה קובע כי כאשר היתר בנייה מנצל זכויות מכוח תכניות שונות (תמ"א 38 ותכניות קיימות), יש "לצבוע" או לייחס את הזכויות תחילה לזכויות המוענקות מכוח תמ"א 38, על מנת לאפשר את מיצוי התמריצים הכלכליים והפטורים מהיטל השבחה הניתנים במסגרתה. * **התכלית:** תכלית עיקרון זה היא **עידוד מימוש זכויות מכוח תמ"א 38** ומתן הטבות כלכליות ליזמים, כחלק מהמטרה הלאומית של חיזוק מבנים. כפי שצוין בהחלטה, פרשנות הפוכה עלולה לפגוע בתמריצים אלה ולייקר פרויקטים של הריסה ובנייה מחדש. * **יישום בהחלטה:** הוועדה החילה עיקרון זה על ידי קביעה שיש "לצבוע" תחילה את זכויות הבנייה מכוח תמ"א 38 עד לתקרת הפטור מהיטל השבחה. 2. **תכלית תמ"א 38 ועידוד חיזוק מבנים:** * ההחלטה מדגישה שוב ושוב את **תכליתה המרכזית של תמ"א 38** - עידוד ומתן תמריצים כלכליים ליזמים לחיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה. הפטור מהיטל השבחה, מעוגן בסעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, נתפס כאחד מהכלים המרכזיים להשגת תכלית זו. * הוועדה דוחה את עמדת הוועדה המקומית, שכן היא סבורה שגישתה "מעקרת את מטרתה העיקרית של תמ"א 38 לעודד פרוייקטים של חיזוק מבנים ע"י מתן תמריצים ליזמים". 3. **הבחנה בין זכויות מכוח תמ"א 38 לזכויות מכוח תכנון קיים:** * ההחלטה קובעת באופן ברור כי **זכויות בנייה מכוח תכנון קיים (תכניות ותיקות) שטרם נוצלו, והן מנוצלות במסגרת היתר מכוח תמ"א 38, אינן פטורות מהיטל השבחה**. זאת, בניגוד לזכויות הנובעות ישירות מתמ"א 38, אשר חל עליהן הפטור (עד לתקרה הקבועה בחוק). * ההבחנה מבוססת על לשון החוק, תכליתו והפסיקה, כפי שהובהר בפסק דין **"משה שוני סמואל"**. 4. **התחשבות במימושי זכויות קודמים (מכר דירות):** * זהו אחד החידושים המשמעותיים בהחלטה. הוועדה קובעת כי **זכויות בנייה שאושרו מכוח תכניות קודמות, אשר מומשו במכר (נמכרו), מהוות "זכויות מוקנות" או "זכויות פטורות" לכל דבר ועניין בהקשר של חישוב היטל השבחה**. * **ההשלכה:** יש להפחית את השטחים הללו מסך הזכויות החייבות בהיטל, וזאת לפני חישוב היטל ההשבחה על זכויות היתר מכוח התכניות הקיימות. הוועדה אף סבורה שניתן לסווג אותן כחלק מהשטח הפטור, כאמור בשומתו של השמאי המכריע פלד. * **דחיית עמדת הוועדה המקומית:** הוועדה המקומית טענה כי יש לחייב את הזכויות מכוח תמ"א 38 (תיקון 3א') תחילה, גם אם קיימות זכויות מתכניות קודמות שטרם מומשו. ההחלטה דוחה זאת, וקובעת כי גישה זו עלולה להוביל לחיוב כפול או חיוב מלאכותי, תוך התעלמות ממימושים קודמים. 5. **הלכת פמיני (רע"א 4217/04) וסדר אישור התכניות:** * ההחלטה קובעת כי גם לאחר התחשבות במימושי הזכויות, אם נותרו זכויות חייבות מכוח תכניות קודמות, יש לחייב אותן **על פי סדר אישורן של התכניות (גישת מדרגות)**, כפי שנקבע בהלכת פמיני. 6. **ההשפעה של תוספת זכויות מכוח תיקון 3א' לתמ"א 38:** * התיקון לחוק התכנון והבנייה (הוראת שעה - התחדשות עירונית), תשע"ח-2018, שינה את תוספת השלישית לחוק, והטיל היטל השבחה בשיעור מופחת (25%) על תוספת שטחי בנייה מעבר ל-2.5 קומות טיפוסיות מורחבות, מכוח תיקון 3א' לתמ"א 38. * **ההכרעה:** הוועדה קובעת כי חיוב זה יחול **רק אם נותרו שטחי בנייה מנוצלים בהיתר, לאחר ששויכו לזכויות הפטורות מכוח תמ"א 38 וזכויות מכוח התכניות הקיימות (תוך התחשבות במימושים קודמים).** במקרים הנדונים, ההחלטה מצאה כי ההיתרים לא מיצו את סל הזכויות המירבי, ולמעשה לא נעשה שימוש בכלל בתוספת השטח החייבת חלקית מכוח תיקון 3א'. 7. **ההתייחסות להקלה להבלטת מרפסות והגבהת קומת עמודים:** * **הבלטת מרפסות:** בהתאם לפסק הדין **"פרמינגר" (עמ"נ 18063-05-21)**, נקבע כי אם קיימת יתרת שטחים פטורים מכוח תמ"א 38, ניתן "לכסות" באמצעותם את שטחי המרפסות החורגות מקווי הבניין, ובכך לפטור אותן מהיטל השבחה. הוועדה אימצה קביעה זו ודחתה את טענות הוועדה המקומית. * **הגבהת קומת עמודים:** הוועדה חזרה על קביעתה הקודמת (בעררים נוספים) כי **הוספת זכויות לסגירת קומה מפולשת והפיכתה לקומת מגורים, כפי שמתאפשר מכוח תמ"א 38, מהווה הטבה תכנונית הפטורה מהיטל השבחה**. כתוצאה מכך, התאמת גובה הקומה הנדרשת לצורך מימושה, כרוכה אף היא בפטור מהיטל השבחה. כמו כן, נדחתה טענת הוועדה המקומית בדבר תחולת מגבלת גובה מתכנית 1740, שכן תמ"א 38 גוברת על תכניות קודמות. **חידושים משפטיים ופיתוחים:** 1. **חידוד ויישום הלכת "צביעת הזכויות" בהקשר של מימושי זכויות קודמים:** החידוש המרכזי הוא ההבחנה שנעשתה בנוגע לזכויות שכבר מומשו במכר. בעוד שהפסיקה הקודמת התמקדה ב"צביעת" הזכויות הפטורות מתמ"א 38 תחילה, ההחלטה הנוכחית מרחיבה זאת וקובעת כי **זכויות שכבר מומשו (נרכשו) מכוח תכניות קודמות, דינן כדין זכויות פטורות בהקשר של חישוב היטל ההשבחה**. בכך, היא נותנת משקל משמעותי לעובדת המימוש הכלכלי של זכויות אלו בעבר. 2. **העדפת היזם וצמצום החיוב בהיטל:** ההחלטה מטה את הכף לטובת היזמים, כאשר היא קובעת שיש ליישם את כללי "צביעת הזכויות" באופן שיביא לחיוב מינימלי בהיטל השבחה. גישה זו, הכוללת את התחשבות במימושים קודמים, מהווה צעד נוסף בכיוון של צמצום נטל היטל ההשבחה על יזמים, במיוחד כאשר מדובר במימוש זכויות מתכניות ותיקות. 3. **הבהרת היחס בין זכויות תמ"א 38 לזכויות תכנון קיים:** ההחלטה מבהירה מחדש את הגבולות בין הפטור מהיטל השבחה החל על זכויות מתמ"א 38 לבין החיוב בהיטל על זכויות מתכנון קיים. ההדגשה היא כי מימוש זכויות מתכנון קיים, גם אם הוא נעשה במקביל למימוש זכויות מתמ"א 38, עדיין יחייב בהיטל השבחה. 4. **יישום עקבי של פסיקות קודמות:** הוועדה מפגינה שליטה בפסיקות רלוונטיות (אקו סיטי, פמיני, פרמינגר, משה שוני) ומיישמת אותן באופן שיטתי, תוך מתן דגש על תכליתן. **השלכות והמלצות:** * **ליזמים:** יש לבחון בקפידה את סדר "צביעת הזכויות" ואת התחשבות במימושים קודמים, שכן הדבר עשוי להפחית משמעותית את היטל ההשבחה. יש להדגיש בפני שמאי ההשבחה את האמור בהחלטה זו. * **לוועדות המקומיות:** עמדת הוועדה המקומית נדחתה, ויש להתאים את פרקטיקות הגבייה בהתאם להנחיות אלו. יש להימנע מגישות המחייבות היטל על זכויות שכבר מומשו בעבר או על זכויות פטורות מכוח תמ"א 38. * **לשמאים המכריעים:** ההחלטה מספקת הנחיות ברורות לגבי סדר העדיפות של חישוב היטל ההשבחה, תוך התחשבות במימושים קודמים ובתכליות תמ"א 38. * **למחוקק:** הערת השמאי אור לוי, שהצטרף להחלטה, מדגישה את הצורך באחידות, פשטות וודאות בחישוב היטל ההשבחה, כדי לצמצם מחלוקות ולייעל את התהליך. ייתכן שיהיה מקום לשקול תיקונים חקיקתיים או הנחיות ברורות יותר בנושא. **סיכום:** החלטת ועדת הערר מהווה פסק דין משמעותי בדיני היטל השבחה, המדגיש את **עליונות תכלית תמ"א 38 ועידוד היזמים** על פני גביית היטל מקסימלית. היא מרחיבה את הלכת "צביעת הזכויות" ונותנת משקל משמעותי למימושי זכויות קודמים, ובכך מציגה **גישה מיטיבה עם היזמים** ומצמצמת את הסיכוי לחיוב כפול או חיוב שאינו תואם את התכליות החוקיות. ההחלטה מחזקת את מעמדן של תמ"א 38 ותכליותיה, ומעניקה ודאות נוספת ליזמים בתחום ההתחדשות העירונית.