עע"מ 46993-07-25

תקציר

בבית המשפט העליון (במסגרת ערעור מינהלי) **עובדות רלוונטיות:** המערערת, "שקופית, התנועה לשקיפות השלטון בית שמש (ע"ר)", הגישה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים נגד ועדת הקצאות שע"י עיריית בית שמש, עיריית בית שמש ומשרד הפנים. העתירה נבעה מטענת המערערת כי עיריית בית שמש לא ערכה "פרוגרמה לשטחי ציבור" כנדרש על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001 ("נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית"). העירייה טענה שתקנות התכנית בניין עיר (תב"ע) מהוות תחליף לפרוגרמה. המערערת ביקשה, בין היתר, להורות לעירייה להכין פרוגרמה, להורות על פרסום הקצאות בהתאם לנוהל, וכן להורות על ביטול החלטות הקצאה עתידיות שיתקבלו בהיעדר פרוגרמה כדין. בית המשפט המחוזי דחה את העתירה על הסף, תוך קביעה כי היא כוללנית, מוקדמת, כי לא מוצו הליכים, כי משרד הפנים לא נתקפה החלטה שלו, וכי העירייה הוכיחה כי קיימת פרוגרמה. **השאלה המשפטית העיקרית:** האם יש לדחות עתירה מינהלית על הסף כאשר היא מעלה טענות בדבר אי-הכנת "פרוגרמה לשטחי ציבור" על ידי רשות מקומית, על פי נוהל משרד הפנים, וכן טענות בדבר אופן פרסום הקצאות מקרקעין והקצאות עתידיות. **הלכה ופסיקה מרכזיות:** 1. **דחייה על הסף:** דחייה על הסף מיועדת למקרים בהם ברור כבר בשלב הראשוני כי אף אם טענות העותר יתקבלו, לא תקום עילה להתערבות שיפוטית. יש לנהוג בזהירות רבה בעת דחייה על הסף, במיוחד כאשר מדובר בעותר ציבורי. (סעיף 16) 2. **עתירה כוללנית:** עתירה אינה נחשבת כוללנית אם היא תוקפת מחדל ברור של אי-הכנת מסמך קונקרטי, כפי שנדרש בנוהל, וכן אם הסעד המבוקש ברור. (סעיף 11) 3. **עתירה מוקדמת:** עתירה המבקשת למנוע או לבטל החלטות עתידיות שלא ניתנו או שהן בגדר "החלטה מתמשכת" שאין צורך בהחלטה קונקרטית נוספת כדי לתקוף אותה, יש לבחון את ניסוח הסעד בשלב הגשת העתירה. (סעיף 13) 4. **צירוף משיבים:** משרד הפנים, כגורם המאסדר שקבע את הנוהל, הינו "רשות אחרת הנוגעת בדבר" וצירופו לעתירה עולה בקנה אחד עם תקנה 6 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים. (סעיף 14) 5. **מיצוי הליכים:** פנייה לרשויות, גם אם לא זכתה למענה או שהתשובה ניתנה לאחר זמן רב, יכולה להיחשב כמיצוי הליכים, במיוחד כאשר חלף זמן סביר ללא מענה. (סעיף 15) 6. **העדר עילה:** דרישת הנוהל להכנת פרוגרמה לשטחי ציבור נועדה להבטיח קבלת החלטות על בסיס תשתית עובדתית מלאה ועדכנית, תוך שמירה על שקיפות ובקרה ציבורית, כפי שנקבע בפסיקה (בג"ץ 3638/99 בלומנטל). גם ביקורת מבקר המדינה בנוגע להתנהלות דומה בעבר של עיריית בית שמש מחזקת את הצורך בדיון לגופו של עניין. (סעיפים 17-18) 7. **שיהוי:** טענת שיהוי נועדה בעיקרה למעשים או מחדלים חד-פעמיים, ולא למחדלים נמשכים. כאשר העתירה תוקפת מחדל מתמשך, כגון אי-הכנת פרוגרמה, ואין נזק מוכח לרשות, יש מקום לבחון את טענות המערערת לגופן, תוך שימת דגש על שלטון החוק. (סעיף 19) 8. **חוזר מנכ"ל 5/2001 (הנוהל):** נועד להסדיר את ההליך והעקרונות להקצאת קרקעות על ידי רשויות מקומיות. סעיף 2 לנוהל קובע כי הרשות המקומית תכין "פרוגרמה לשטחי ציבור" אחת לתקופה. **החלטה:** בית המשפט העליון קיבל את הערעור באופן חלקי. נקבע כי לגבי הסעד העיקרי, המבקש להורות לעירייה להכין פרוגרמה לשטחי ציבור בהתאם לנוהל, לא היה מקום לדחות את העתירה על הסף. לעומת זאת, לגבי יתר הסעדים (פרסום הקצאות, ביטול החלטות עתידיות), שנסוחם היה כוללני או מוקדם, נדחו טענות המערערת. **החידוש המשפטי/עקרונות מרכזיים:** * **הבחנה בין סעדים:** בית המשפט הדגיש את החשיבות של ניסוח ברור ומדויק של סעדים בעתירה מינהלית. סעד ברור התוקף מחדל קונקרטי (אי-הכנת פרוגרמה) לא יידחה על הסף, בעוד שסעדים כוללניים או מוקדמים עשויים להידחות. * **חשיבות הפרוגרמה:** הדגשת התכלית של הפרוגרמה כמסמך חיוני להבטחת קבלת החלטות תקינה, שקופה ומושכלת בנוגע להקצאת מקרקעין ציבוריים, בהתאם לעקרונות המשפט המינהלי. * **יחס לגופים ציבוריים:** אישר את צירופו של משרד הפנים כ"רשות הנוגעת בדבר" לעתירה, מכוח תפקידו כגורם המאסדר. * **גמישות במיצוי הליכים:** הראה נכונות להכיר בניסיון למיצוי הליכים גם כאשר הפניות לרשויות לא נענו כראוי, בפרט כאשר מדובר בעניין ציבורי. * **התמודדות עם שיהוי:** קבע כי מחדל מתמשך, כמו אי-הכנת פרוגרמה, אינו בהכרח מצדיק דחיית עתירה על הסף מחמת שיהוי. * **סמכות להחזיר לדיון:** הוחלט להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי אך לא שינו את המותב, כיוון ששינוי מותב ייעשה רק במקרים חריגים. * **ביטול הוצאות:** לאור קבלת הערעור חלקית, בוטל החיוב בהוצאות שנפסקו לטובת המשיבים. **השלכה מעשית:** החלטה זו מחזקת את המחויבות של רשויות מקומיות להכנת פרוגרמות לשטחי ציבור, כנדרש בנוהלי משרד הפנים, ומגבירה את הנגישות של עתירות ציבוריות לבית המשפט כאשר קיים מחדל מתמשך של הרשות. היא מדגישה כי עתירות הנוגעות לאכיפת הוראות נוהל, גם אם אינן תוקפות החלטה ספציפית, עשויות להתקבל לדיון לגופן.