ע"א 58700-06-25

תקציר

בפני בית המשפט העליון (בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים) עומד ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, אשר סילק על הסף את תביעתה של המערערת, "אורטופדיק סנטר י.ש בע"מ", נגד משרד הבריאות (המשיבה 1). סילוק התביעה נעשה בטענה להיעדר סמכות עניינית לבית המשפט המחוזי לדון בה. **רקע עובדתי:** המשיבה 1 (משרד הבריאות) משתתפת במימון מכשירי שיקום לנכים וקטועי גפיים. המשיב 2 (המכון הלאומי לשיקום) זכה במכרז של משרד הבריאות והופקד על ניהול מערך מתן הזכאות למימון מכשירים אלו. המערערת הגישה תביעה לבית המשפט המחוזי, בה ביקשה, בין היתר, להורות למשרד הבריאות להפעיל את סמכויות הפיקוח שלו על המכון, בטענה שהמכון הפר את חובת השוויון במתן הזכאות. **טענות המשיבה לסילוק התביעה:** משרד הבריאות ביקש לסלק את התביעה נגדו על הסף, בטענה כי הצווים המבוקשים הם צווי עשה נגד רשות מינהלית, וסמכות זו נתונה אך ורק לבית המשפט העליון בשבתו כבית הדין הגבוה לצדק (בג"ץ), ולא לבית המשפט המחוזי, לא כבית משפט לעניינים מינהליים ולא כערכאה אזרחית. **טענות המערערת:** המערערת התנגדה לסילוק התביעה, וטענה כי: 1. הסכסוך נובע מיחסים חוזיים בין הצדדים, ולכן מדובר במחלוקת אזרחית. 2. ההליך מחייב בירור עובדתי שאינו מתאים לדיון בפני ערכאה מינהלית. 3. משרד הבריאות מושתק מלטעון להיעדר סמכות עניינית, לאור הליכים קודמים שנגעו לצדדים ונדונו בפני בתי משפט מחוזיים כערכאות אזרחיות. 4. למען הזהירות, טענה כי הסעדים המבוקשים הם תקיפה עקיפה לגיטימית של מעשה מינהלי. **החלטת בית המשפט המחוזי:** בית המשפט המחוזי קיבל את טענות משרד הבריאות וקבע כי עניינה של התביעה הוא מתן צווי עשה נגד משרד הבריאות המחייבים אותו לנקוט צעדים נגד המכון. קביעה זו מהווה התערבות בשיקול דעתה של הרשות המינהלית, ולפיכך, בהיעדר סמכות עניינית לפי חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, הערכאה המתאימה היא בג"ץ. בית המשפט המחוזי דחה גם את טענות המערערת בנוגע לסמכות מכוח הליכים קודמים. **הערעור לבית המשפט העליון:** המערערת ערערה לבית המשפט העליון, בטענה כי בית המשפט המחוזי שגה משלא בחן את "מבחן היסוד הדומיננטי" כדי לסווג את התביעה. לטענתה, מקור התביעה הוא ביחסים חוזיים, והסעדים הם צווי אכיפה חוזיים. בנוסף, היא חזרה על הטענה בדבר הצורך בבירור עובדתי ועל השיהוי של המשיבה בטענתה להיעדר סמכות. **החלטת בית המשפט העליון (הנשיא יצחק עמית):** בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים, החליט לדחות את הערעור על הסף. **נימוקים עיקריים להחלטת בית המשפט העליון:** 1. **מבחן הסעד כמבחן עיקרי:** בית המשפט הדגיש כי המבחן הראשוני והעיקרי לסיווג הליך הוא מבחן הסעד. במקרה זה, הסעדים המבוקשים הם צווי עשה המכוונים לרשות המינהלית, מה שמצביע על הליך מינהלי. 2. **מבחן היסוד הדומיננטי:** בית המשפט בחן את התובענה גם לפי מבחן היסוד הדומיננטי, אשר קובע כי יש לבחון את מהות הסכסוך ואת התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית. נקבע כי היסוד הדומיננטי, ואף הבלעדי, בתביעה כנגד משרד הבריאות הוא מינהלי. הסיבה לכך היא שהמערערת טוענת כי משרד הבריאות "נמנע שלא כדין לממש את סמכויות הפיקוח והאכיפה שלו", וכי חוסר הפיקוח של משרד הבריאות על המכון הוא בעייתי. טענות אלו נוגעות לפעולתו של משרד הבריאות כרגולטור וכגורם מפקח, ובכך הן נופלות בגדר הסמכות המינהלית. גם אם היחסים בין משרד הבריאות למכון נובעים מהסכמים (חוזיים), מהות הטענות של המערערת כלפי המשרד היא מינהלית. 3. **הצורך בבירור עובדתי:** בית המשפט קבע כי הטענה כי נסיבות המקרה מחייבות בירור עובדתי אינה משפיעה על שאלת סיווג העניין, וכי לבית משפט מינהלי כלים מתאימים לבירור עובדתי. 4. **שיהוי בטענת היעדר סמכות:** טענת השיהוי של המערערת נדחתה, שכן עולה מהחלטת בית המשפט המחוזי כי טענת היעדר הסמכות הועלתה בשלב מקדמי. 5. **תקיפה עקיפה:** נדחתה גם טענת המערערת כי מדובר בתקיפה עקיפה לגיטימית של מעשה מינהלי. נקבע כי טענות המערערת בנוגע לסמכויות הפיקוח והאכיפה של משרד הבריאות הן עיקר טענותיה, ולא נושא אינצידנטלי או אגבי. 6. **השפעת הרפורמה (הערה אגבית):** בית המשפט ציין, למעלה מן הצורך, כי הרפורמה שהעבירה את האחריות לאספקת מכשירי שיקום לקופות החולים עשויה להפוך את טענות המערערת למשרד הבריאות לאקטואליות. עם זאת, החלטה זו התקבלה עוד לפני כניסת הרפורמה לתוקף מלא. **התוצאה:** הערעור נדחה. המערערת חויבה בהוצאות בסך 10,000 ש"ח. **חידושים משפטיים והלכות מרכזיות:** * **הדגשת מבחן הסעד כמבחן ראשי לסיווג סמכות עניינית:** פסק הדין חוזר ומדגיש את מרכזיותו של מבחן הסעד בקביעת סמכות עניינית, כפי שנקבע בפסיקה קודמת (כגון ע"א 2846/03 אלדרמן נ' ארליך). * **יישום מבחן היסוד הדומיננטי:** פסק הדין ממחיש את יישומו של מבחן היסוד הדומיננטי, כפי שהוגדר בע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל, בקביעה כי גם כאשר קיימים יסודות חוזיים, אם מהות הסכסוך נוגע להפעלת סמכויות מינהליות של רשות, היסוד הדומיננטי יהיה מינהלי. * **הבחנה בין סעד אזרחי לסעד מינהלי:** פסק הדין מבהיר את ההבחנה בין בקשה לצווי אכיפה חוזיים (הנופלים בגדר סמכות אזרחית) לבין בקשה לצווי עשה המחייבים רשות מינהלית להפעיל שיקול דעת מינהלי (הנופלים בגדר סמכות בג"ץ או בית משפט לעניינים מינהליים). * **קביעה לגבי בירור עובדתי:** פסק הדין קובע כי הצורך בבירור עובדתי אינו מכריע בשאלת הסמכות העניינית, וכי לערכאות המינהליות יש כלים מתאימים לבירור כזה. * **דחיית טענת תקיפה עקיפה:** פסק הדין מחדד את ההגדרה והתנאים לתקיפה עקיפה של מעשה מינהלי, וקובע כי כאשר הטענות כלפי הרשות הן עיקר התביעה, אין מדובר בתקיפה עקיפה.