ערר 8068-12-24

תקציר

להלן ניתוח משפטי מקיף של הקטע שסופק, תוך התמקדות בעקרונות משפטיים וחידושים: **ניתוח משפטי מקיף של פסק הדין - עילות התערבות בשומה מכרעת, חישוב היטל השבחה, ותחולת תיקונים בחוק** **א. עילות ההתערבות בשומה מכרעת (סעיפים 56-60)** 1. **עקרון הסבירות כבסיס להתערבות:** סעיף 14 לתוספת השלישית לחוק קובע כי ניתן לערור על שומה מכרעת לוועדת הערר המחוזית. ההסבר לחוק מדגיש כי על הוועדה לבחון את "סבירות" השומה. עקרון הסבירות, כפי שמפורט, קובע מתחם של אפשרויות סבירות בנסיבות העניין. התערבות בוועדת הערר תתרחש רק אם השומה חורגת ממתחם אפשרויות סביר זה. 2. **שיקול דעת רחב של שמאי מכריע:** הפסיקה (סעיף 57) מדגישה כי לשמאי המכריע נתון שיקול דעת מקצועי רחב. הוא אינו כפוף לשומות הצדדים, ועליו לבחון בעצמו את כלל הנתונים הרלוונטיים (מסד נתונים, עסקאות, מאפייני קרקע, זכויות ומידע נוסף). 3. **פגיעה בתכליות מוסד השמאות המכרעת:** התערבות תכופה של ועדת הערר בשומות מכריעות עלולה לפגוע בתכליות המרכזיות של המוסד, כגון הארכת הליכים, הכרוכה בהפעלת ערכאות נוספות, וכן פגיעה באמון הציבור במנגנון. 4. **אמות מידה להתערבות (עניין גלר):** פסק הדין בבר"ם 3644/13 (עניין גלר) קובע כי ועדת הערר תיטה לאמץ את שיקול דעת השמאי אם מבוסס על שיטה מקובלת ונתונים הולמים, גם אם קיימות גישות שונות. התערבות תיטה להתרחש במקרים של "טעות מהותית או דופי חמור". 5. **הרחבת הלכת גלר:** הלכה זו, שהתייחסה במקור לשומות מכריעות מכוח סעיף 198 לחוק, מנחה גם כיום את בחינתן של שומות מכריעות בהקשר של היטל השבחה. **ב. המסגרת הנורמטיבית הכללית של תמ"א 38 (סעיפים 62-68)** 1. **תכלית מקורית ותכלית מורחבת:** תמ"א 38 נועדה במקור לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תקן 431). לימים, הפכה לכלי מרכזי להתחדשות עירונית. 2. **איזון שיקולים:** הוראות תמ"א 38 נועדו לאזן בין הצורך בחיזוק מבנים ומימונם לבין שיקולים עירוניים רחבים אחרים. 3. **הוספת זכויות:** זכויות מכוח תמ"א 38 מתווספות לזכויות מכוח תוכניות מתאר מקומיות. סעיף 23 לתמ"א 38 מאפשר אישור תוכניות מפורטות שונות מהוראות התמ"א. 4. **תיקון 3א לתמ"א 38:** תיקון זה, שאושר ב-2016, נועד לתמרץ יזמים לבחור במסלול הריסה ובנייה מחדש, על פני מסלול החיזוק. 5. **חישוב זכויות במסלול הריסה ובנייה מחדש:** מבוסס על תוספת הבנייה שהיתה אפשרית במסלול החיזוק, בתוספת זכויות שטרם מומשו מכוח תוכניות מפורטות. התיקון קובע זכויות בנייה נוספות (13 מ"ר לכל דירה קיימת) ומדרג תוספת קומות בהתאם לגובה הבניין הקיים. מוגדרת "קומה טיפוסית מורחבת". **ג. טענת הוועדה המקומית כנגד חישוב ההשבחה בשיטה שנקבעה בעמ"נ קבוצת הירדן (סעיפים 69-74)** 1. **חידוש השיטה:** פסק הדין בעמ"נ קבוצת הירדן הציג גישה חדשה לחישוב השבחה בגין קומה נוספת שנוספה מכוח תוכנית מפורטת (הר/2213), כהשלמה לתמ"א 38. הגישה כוללת שלושה שלבים: * **שלב א':** חישוב ההשבחה הכוללת. * **שלב ב':** חישוב היחס בין השטחים (במ"ר) שנוספו מכוח התוכנית החייבת בהיטל לבין סך השטחים שנוספו (כולל מכוח תמ"א 38). * **שלב ג':** הכפלת ההשבחה הכוללת ביחס זה. 2. **חידוש יסודי - יחס שטחים ולא יחס שווי:** החידוש המרכזי הוא ביסוס החישוב על יחס שטחים (מ"ר) ולא על יחס שווי (ש"ח). תכלית זו היא עיגון עקרונות הוודאות, הפשטות, ומניעת מחלוקות שמאיות מורכבות. 3. **דחיית חריגים:** בית המשפט דחה מראש את האפשרות לקבוע חריגים לכלל זה, גם במקרים של פערים בשווי, כדי למנוע התדיינויות מיותרות. 4. **העדר "כשל לוגי" או "סתירה פנימית":** ועדת הערר דוחה את טענת הוועדה המקומית, ומדגישה כי בית המשפט ב"קבוצת הירדן" העדיף בכוונה תחילה פשטות וודאות על פני דיוק ומורכבות, וכן הסביר מדוע אינו מכיר בחריגים. 5. **אימוץ השיטה בפסיקה:** פסק הדין בעמ"נ בר לוי (2025) מחזק את עמדת "קבוצת הירדן", ומזהיר מפני שינוי שיטת חישוב זו, שכן היא אומצה במאות שומות מכריעות ובהחלטות ועדות ערר. **ד. תחולת תיקון 115 לחוק על תוכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38 שאושרה לפני תיקון 3א לתמ"א 38 (סעיפים 90-104)** 1. **סעיף 23 לתמ"א 38:** מאפשר למוסד תכנון לאשר תוכנית מפורטת שבה ניתן לקבוע הוראות שונות מהוראות תמ"א 38 (שטחי בנייה, גובה, קווי בניין וכו'), לצורך התאמתה למאפייני היישוב. 2. **סעיף 23א לתמ"א 38:** הובהר כי זכויות מכוח תוכנית לפי סעיף 23 לא יחולו על הוראות תמ"א 38, אלא אם נאמר אחרת. זכויות מכוח תמ"א 38, בהקשר זה, מוגבלות להיקף שנקבע במועד אישור התוכנית מכוח סעיף 23. 3. **תיקון 3א והרחבת ההפניה בסעיף 23א:** תיקון 3א הוסיף זכויות בנייה חדשות. ההפניה המורחבת בסעיף 23א כללה גם את סעיף 14א לתמ"א 38, ומנעה תוספת זכויות מכוח תיקון 3א על זכויות שכבר הוענקו בתוכנית שאושרה לפי סעיף 23 לפני תיקון 3א. 4. **תיקון 115 לחוק (2017):** תיקן את סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית לחוק. קבע כי על בנייה שמעבר ל-2.5 קומות טיפוסיות מורחבות (לפי סעיף 14א(א)(2) לתמ"א 38) יחול היטל השבחה בשיעור מופחת של 25%. 5. **הקשר בין תיקון 3א לתיקון 115:** תיקון 115 נחשב כמשלים לתיקון 3א, ותכליתו הייתה להגביל את הפטור מהיטל השבחה מעבר ל-2.5 קומות, גם אם מדובר במימוש זכויות מכוח תיקון 3א. 6. **המחלוקת בענייננו:** האם על זכויות שבין 2.5 קומות (תמ"א 38) ל-3.5 קומות (תוכנית הר/1/38) חל היטל 25% (לפי תיקון 115) או היטל רגיל (50%). 7. **קביעת הוועדה:** נקבע כי חל היטל 25% בלבד. הרציונל: * סעיפים 23 ו-23א לתמ"א 38 עוסקים בהיקף הזכויות כתמריץ, ולא בגביית היטל. * פטור מהיטל או היטל מופחת הם תמריצים נפרדים שקבע המחוקק בתוספת השלישית. * סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית, כפי שתוקן בתיקון 115, חל על זכויות שאושרו מכוח תוכנית לפי סעיף 23, ללא תלות במועד אישור התוכנית או בהיקף הזכויות שנקבע בה. * פרשנות הוועדה המקומית תצור חריג לכלל, שאינו מוצדק. **ה. הטענה כי ניתן היה לאשר את כלל הזכויות מכוח תמ"א 38 בלבד, בפטור מהיטל השבחה (סעיפים 105-116)** 1. **בחירת מסלול רישוי:** כאשר עומדים בפני יזם מספר מסלולי רישוי, הבחירה באחד מהם מחייבת אותו. אין אפשרות לבצע "Cherry-picking" ולטעון בדיעבד כי היה ניתן לבחור במסלול חלופי שאינו מחייב היטל. 2. **תקיפה עקיפה:** העלאת טענות בדבר אפשרות לתכנון חלופי בשלב ערר היטל השבחה היא בגדר "תקיפה עקיפה" של החלטת רשות הרישוי, ודורשת נטל הוכחה מוגבר. 3. **"רצף תכנוני" ו"דוקטרינת הנטרול":** נדונה השאלה האם ניתן "לנייד" זכויות תמ"א 38 לקומות שאושרו מכוח תוכנית מפורטת, או האם יש לראות את כל הזכויות כחלק מרצף תכנוני אחד. * **עניין לוסטרניק (2003):** הבחנה בין ציפייה כללית לשינוי תכנוני (שניתן להתחשב בה) לציפייה לאישור תוכנית ספציפית (שאין להתחשב בה). * **עניין בר"ם לויתן (2023):** קבע שיש להתחשב בפוטנציאל מכוח תמ"א 38 במצב הקודם, שכן תמ"א 38 אינה מהווה אירוע מס, והמחוקק בחר שלא לחייב בהיטל בגינה. הרציונל הוא שלא נגרם אירוע מס ולכן אין לנטרל את עליית השווי. * **תוכניות מכוח סעיף 23 לתמ"א 38:** נדונה השאלה אם תוכנית מכוח סעיף 23 מהווה חלק מ"רצף תכנוני" אחד עם תמ"א 38, או שהיא מהווה תוכנית נפרדת. 4. **החלטת הוועדה המקומית (אל גג):** נדחתה הטענה כי ניתן היה לאשר את כלל הזכויות מכוח תמ"א 38 בלבד, בפטור מהיטל. נקבע כי: * לא הוצגה תוכנית חלופית שהיתה יכולה להתקבל. * בחירת המסלול בפועל היא המחייבת. * אין לראות בתמ"א 38 ותוכניות מכוח סעיף 23 כמכלול אחד, אלא כתוכניות נפרדות. **ו. טענות לכשלים תחשיביים בשומה המכרעת (סעיפים 117-121)** 1. **ניסיון להכליל זכויות שלא נוצלו:** טענות אלו נדחו, כניסיון להכליל זכויות מכוח תמ"א 38 שלא מומשו בפועל בבקשה להיתר. 2. **פערים בשטחים:** הוסבר כי הפערים אינם נובעים מטעויות, אלא מהבחנה בין שטחים פטורים לחלוטין לבין שטחים שאפשר היה לפטור תיאורטית. **ז. חיוב בהיטל השבחה בגין מחסנים המיוחסים ליח"ד מכוח תוכנית הר/1/38 (סעיפים 122-136)** 1. **הבנת הסוגיה:** חיוב בהיטל השבחה בגין מחסנים המיוחסים ליחידות דיור חדשות שאושרו מכוח תוכנית מפורטת (הר/1/38), כאשר תמ"א 38 (בתיקון 3א) מאפשרת הקמת מחסן לכל יחידת דיור בפטור מהיטל. 2. **הבחנה בין היקף הזכויות לפטור מהיטל:** סעיף 23א לתמ"א 38 עוסק בהיקף הזכויות, אך אין לו קשר להיטל השבחה, שהפטור ממנו נקבע כמדיניות לאומית. 3. **הלכת אל טרנס ואשדר:** נקבע כי החבות בהיטל השבחה בגין תוכניות נושאיות (כמו תוכניות מחסנים) קמה במועד הוצאת היתר הבנייה ליחידות הדיור, ולא במועד אישור התוכנית הנושאית. * **הרציונל:** ההתעשרות האמיתית נוצרת רק עם אישור הדירות, והקשר הסיבתי בין ההיתר המאוחר למימוש הזכות התכנונית. * **עקרונות הצדק החלוקתי:** היטל מוטל על התעשרות ממשית, ודאית וממומשת, לא על פוטנציאל. 4. **החלטת הוועדה:** חבות בהיטל בגין המחסנים קמה במועד אישור הבקשה להיתר, ועל כן יש לדחות את טענת הוועדה המקומית. **ח. חיוב בהיטל השבחה בגין שטחי שירות שהוקנו מכוח תוכנית הר/1/38 (סעיפים 137-146)** 1. **טענה פרוצדורלית:** העלאת הטענה לראשונה בשלב מאוחר (בתגובה לשומה אחרת) מהווה פגם, שכן שלב השומה המכרעת אינו "מקצה שיפורים". 2. **טענה מהותית:** גם לגופו של עניין, נדחתה הטענה. השמאית המכריעה הבחינה בין שטחי שירות סחירים (כמו מחסנים) ללא-סחירים (מדרגות, לובי). שטחי שירות שאינם סחירים תורמים לשווי השטח העיקרי וערכם מגולם בו. 3. **התייחסות לפסיקה:** הדבר תואם החלטות קודמות של ועדות ערר ושומות מכריעות. **ט. התחשבות בפוטנציאל למימוש זכויות מכוח תמ"א 38 במצב הקודם (סעיפים 147-176)** 1. **ההלכה המחייבת (בר"ם לויתן):** פסק דין זה של בית המשפט העליון קובע שיש להתחשב בפוטנציאל מכוח תמ"א 38 במצב הקודם, גם אם טרם הוצא היתר, וזאת מכיוון שתמ"א 38 אינה מהווה אירוע מס, והמחוקק בחר שלא לחייב בהיטל בגינה. 2. **הבחנה שנדחתה:** הוועדה המקומית ניסתה להבחין בין מימוש בדרך של מכר (כפי שנדון בלויתן) לבין מימוש בדרך של היתר בנייה (כפי שבמקרה זה), אך הבחנה זו נדחתה. 3. **רציונל התחשבות בפוטנציאל:** תרומת תמ"א 38 לשווי הקרקע, העובדה שאישורה אינו אירוע מס, והבחירה החוקית שלא לחייב בהיטל. 4. **"רצף תכנוני":** נדחתה טענת הוועדה המקומית כי תמ"א 38 ותוכניות מכוח סעיף 23 מהוות "רצף תכנוני אחד". תוכנית לפי סעיף 23 נועדה לאפשר סטייה מהוראות תמ"א 38, ולא להשלים אותה. 5. **קביעת הוועדה:** נקבע כי יש להתערב בהחלטת השמאית המכריעה (שניתנה לפני פסק דין לויתן) ולא לקחת בחשבון את פוטנציאל תמ"א 38 במצב הקודם. על השמאית לתקן את השומה כך שפוטנציאל זה יובא בחשבון. 6. **השלכות יישומיות:** צוין כי פוטנציאל תכנוני אינו קבוע, ויש לבחון אותו בהתאם למאפיינים ספציפיים (משך חיי הבניין, ערכי קרקע, ביקוש), וכן את העובדה שתוכנית מכוח סעיף 23 התירה זכויות נוספות, מה שעשוי לרמז על פוטנציאל נמוך למימוש ישיר מכוח תמ"א 38. **י. הכללת רכיב המע"מ במצב הקודם ואי הכללתו במצב החדש (סעיפים 177-182)** 1. **תקן 11 של מועצת שמאי המקרקעין:** מבחין בין שלושה סוגי שווקים לעניין מע"מ: פרטי, עסקי, ומעורב. * **שוק פרטי:** ללא מע"מ. * **שוק עסקי:** ללא מע"מ (שווי העסקה לא כולל מע"מ). * **שוק מעורב:** ככלל, ללא מע"מ, אלא אם מתקיימים חריגים (שווי, גודל, מורכבות, סוג בעל זכות). 2. **עניין אטבליסמנט סמונד:** בית המשפט העליון קבע שיש לנהוג לפי תקן 11, ואימץ הגדרת שוק מעורב שבו השווי אינו כולל מע"מ. 3. **קביעת הוועדה:** * **מצב קודם:** שוק פרטי (בעלי זכויות פרטיים), ולכן יש לכלול מע"מ. * **מצב חדש:** שוק מעורב (יזמים ופרטיים), ולכן אין לכלול מע"מ, בהעדר הוכחה לחריג. 4. **דחיית טענת הוועדה המקומית:** נקבע כי הועדה המקומית מייחסת למקרקעין מאפיינים מהשלב שלאחר אישור התוכנית, ולא מהשלב הרלוונטי. **יא. סיכום והנחיות לשמאית המכריעה (סעיפים 183-185)** 1. **קבלת ערר אל גג:** לעניין התחשבות בפוטנציאל מכוח תמ"א 38 במצב הקודם. השמאית תתקן את השומה בהתאם. 2. **דחיית יתר טענות:** יתר טענות אל גג, וכן ערר הוועדה המקומית, נדחים. 3. **הוצאות:** הוועדה המקומית תישא בהוצאות אל גג. **חידושים משפטיים ועקרונות מרכזיים:** * **עיגון שיטת "קבוצת הירדן":** אישור והרחבה של שיטת חישוב היטל השבחה המבוססת על יחס שטחים (מ"ר) ולא יחס שווי (ש"ח), תוך דגש על ודאות ופשטות. * **תחולת תיקון 115 לחוק:** הבהרת תחולת ההיטל המופחת (25%) על זכויות מכוח תוכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, גם אם אושרה לפני תיקון 3א. * **התחשבות בפוטנציאל תמ"א 38 במצב הקודם:** אישור הלכת בית המשפט העליון בבר"ם לויתן, המחייבת התחשבות בפוטנציאל מכוח תמ"א 38 במצב הקודם, כחלק מעליית השווי, אף אם לא הוצא היתר. * **הבחנה בין "רצף תכנוני" לתוכניות נפרדות:** קביעה כי תמ"א 38 ותוכניות מכוח סעיף 23 אינן מהוות בהכרח "רצף תכנוני אחד" לעניין היטל השבחה. * **חיוב בגין מחסנים:** חידוד ההלכה כי החבות בהיטל השבחה בגין תוכניות נושאיות (כמו מחסנים) קמה במועד אישור היתר הבנייה ליחידות הדיור, ולא במועד אישור התוכנית הנושאית. * **טיפול בשטחי שירות:** קביעה כי שטחי שירות שאינם סחירים מגלמים את ערכם בשטחים העיקריים, ולא מהווים בסיס לחיוב נפרד בהיטל. * **מע"מ בשומות:** יישום תקן 11 של מועצת שמאי המקרקעין, והבחנה בין שווקים שונים (פרטי, עסקי, מעורב) לעניין הכללת מע"מ בחישוב השווי. * **דחיית טענות פרוצדורליות:** דחיית טענות שהועלו בשלב מאוחר, ולא נטענו כנדרש בהליכים המוקדמים. פסק הדין מדגים התמודדות מורכבת עם סוגיות תכנוניות ומיסוי נלוות, תוך שמירה על עקרונות המשפט המנהלי והשמאי, ועדכון ההלכות המשפטיות לאור פסיקות חדשות של בתי המשפט.