הגרעון הרגולטורי של עידן ההפרטה

תקציר

בעשורים האחרונים הובילו מעצבי המדיניות בישראל תהליכים מואצים של הפרטה, ליברליזציה ומסחור בתחומים רבים. אפשר היה אולי לצפות ממעצבי המדיניות בישראל לקדם במקביל גם תהליכים לשיפור, לעדכון ולחיזוק המשטרים הרגולטוריים בתחומים המופרטים; זוהי הרי הנורמה שהתגבשה לאטה במדינות רבות בעולם בעשורים האחרונים. רגולציה נתפסת בעולם, במיוחד משנות התשעים, כפעולה מאזנת להפרטה וכתשובה לסיכונים הנובעים מטכנולוגיות חדשות. משטר רגולטורי אפקטיבי נתפס לעתים קרובות כמאפשר הפרטה, טיפוח וקידום תחרות מתוך הגנה מתאימה על האינטרס הציבורי. כיוון שמעצבי המדיניות הישראלים עוקבים אחר המתרחש בעולם, לומדים ממדינות אחרות ומאמצים רפורמות כלכליות העולות בקנה אחד עם מגמות בין-לאומיות, ניתן היה לצפות שבמקביל לתהליכי ההפרטה יאמץ הממשל הישראלי גם רפורמות מבניות, בכלל זה שיפור המשטר הרגולטורי וחיזוקו. למרבה הצער, המצב שונה. אנו טוענים שישראל הזניחה את המוסדות הרגולטורייים שלה, ועל כן היא סובלת מגירעון רגולטורי. גירעון זה פוגע ביכולת הממשל וביכולת החברה הישראלית לקדם את רווחת האזרחים ואת ביטחונם, והוא מוביל לכישלון מתמשך בקידום האינטרס הציבורי בכל תחומי החיים. אין ברצוננו לטעון שרגולציה יכולה בכל המקרים, או אפילו ברובם, לאזן את הבעיות הישירות והעקיפות הכרוכות בתהליכי הפרטה וליברליזציה; נכון יותר לומר שבלי משטר רגולטורי אפקטיבי והוגן בעיות אלו מחמירות. על כישלונות ההפרטה והליברליזציה הכלכלית בישראל נוספים אפוא מחדלי הרגולציה, דהיינו הקיפאון בפיתוח מוסדות, כלי מדיניות, מומחיות וידע רגולטורי. מאמר זה מוקדם לדיון במקומה של הרגולציה בסדר הכלכלי-פוליטי החדש שהתגבש בעולם כולו ובישראל בפרט מאז שנות השבעים של המאה העשרים. המאמר פותח בהצגת מערכת המושגים הבסיסית הכרוכה בדיון ברגולציה, במקורותיה ובהשלכותיה. לשם כך מוגדר בחלק הראשון המושג רגולציה, ונעשית הבחנה בין מרכיבים שונים של הפעולה הרגולטורית דוגמת קביעת סטנדרטים, פיקוח, ניטור ואכיפה. שני החלקים הבאים בוחנים התפתחויות רגולטוריות בהקשר של קידום "תחרות מלמעלה" לתהליכי מסחור, הפרטה וליברליזציה כלכלית בתחומי שוק ההון, ובהקשר של התפתחות "תחרות מלמטה", המובילה לתהליכי הפרטה ומסחור במערכת החינוך. בהמשך נסקרים תהליכי ההפרטה והליברליזציה בשוק ההון ובמערכת החינוך מנקודת מבט הבוחנת באיזו מידה מבטא המשטר הרגולטורי הקיים בתחומים אלו איזון בין מטרות רגולטוריות שונות, שחקנים מובילים בזירה וכללי החלטה חדשים. החלק הרביעי דן בגירעון הרגולטורי בישראל, ומצביע על כיוונים למחקר ולדיון שעשויים לשפוך אור על יתרונות הרגולציה ועל חסרונותיה כתרופה לכשלי ההפרטה, הליברליזציה והמסחור.