תקציב המדינה ועקרונות המיסוי: השפעות אִגְבּוּר וביקורת שיפוטית State Budget, Principles of tax legislation, Synergetic Efffects and Judicial Review

תקציר

The State Budget and the Principles of Taxation: Synergetic Effects and Judicial Review<br>Yoseph M. Edrey<br><br>Abstract: (the Hebrew abstract follows afterwards below).<br>Courts are reluctant to review governments policies. The article suggests ways to increase substantive judicial review of fiscal legislation. It offers a general-universal model and use the Israeli budget law of 2023-2024 as a case study.<br>In order to substantiate the model, the author discuses at the outset the different approaches regarding the constitutional judicial review of laws and Basic Laws in Israel, a brief criticism of the Bank HaMizrachi v. Migdal case, and his original and uncommon approach regarding the Knesset's limited authority for Basic legislation.<br>According to the author’s approach, the constitution has two objectives. One "the first crown" - determining the state’s characteristics, essence, principles, goals, and the recognized human rights. The "Second Crown" - Building the State's Institutions. The Israeli Constitutional Assembly, duly elected in 1949, was not authorized to transfer to the Knesset the power to deal with the First Crown. Its refusal to establish the Constitution created a lacuna, which is filled by the Declaration of Independence that details the main elements of the state of Israel and its human rights, i.e. the first crown. Those elements are beyond the reach of the Knesset. The Knesset is authorized only to legislate those Basic Laws which refer to the state institutions – i.e. the second crown. <br>Examining the Basic Law: The State's Economy shows that it deals with the two crowns. Under its first crown some constitutional principles may be identified: The requirement to levy taxes only by primary legislation or according to it, expresses, inter alia, the recognition of constitutional property rights and the idea that tax are levied and should paid by the public’s consent; The constitutional obligation to legislate a state budget every year, expresses the public's right to know, to monitor and supervise the administrative branch, and to be involved/engaged in the democratic process. The origin of these requirements is within the first crown, in the fact that the state is democratic. Hence the Basic law: the State Economy only declares their existence. The Knesset's authority to change them is extremely limited. On the other hand, the Knesset has the power to set the state institutions such as the State Comptroller, the authority to manage the state's assets and mint coins and banknotes.<br>The article consistently and analytically develops its main thesis showing avenues for judicial review of fiscal legislation. At its core is a simple claim. The tax has to provides a consideration to the payors - their benefit from the public goods and services the government provides ("PGS”). <br>Next, it indicates the direct relation between tax laws and budget legislation. In a democracy, without the provision of "PGS” there is no need for tax. Without tax it is not possible to provide PGS. The PGS constitute the consideration for the tax, the benefit it provides to the payors. The PGS’s cost is expressed in the government budget. Hence, the budget is a reliable and quite accurate estimate of the benefit the PGS provide. <br>From here the author continues and uses some insights from the field of public finance - such as "optimal tax" and “excess tax burden”/”dead weight loss” - for measuring the total cost of the tax, which is equal to the tax amounts plus the associated economic taxpayer’s costs such as the loss of well-being caused by the change in the taxpayer's preferences and priorities, in addition to related expenses for managing the taxpayers’ tax system and tax planning. Next he presents the following formula: Tax is levied trough primary legislation, which represents the taxpayers consent, in exchange for the PGS that the government provides. The consent is conditional on two main provisos. One, the tax must follow the four canons of “good tax”, of which one of them requires that the tax must be efficient. Second, - and one may argue it stems from the first condition – the benefit the taxpayers enjoy is greater/not less than the total cost of the tax they pay. When these conditions are not met, the consent to pay's assumption is eroded. Consequently the constitutionality presumption of the tax is in doubt and instead of a tax, the mandatory payment levied by the government becomes a confiscatory means that violates constitutional rights.<br>The legal problem of this formula stems from the practical difficulties in estimating its components: the total cost of the tax; and the value of the benefit that taxpayers enjoy in return.<br>The proposed solution is aided by two phenomena. One, originated in the world of exact sciences: “Synergistic Effects” which are the effects that arises between two or more agents, entities, factors, or substances that can produce an effect greater than the sum of their individual effects(1+2&gt;3). The second, relates to the case study that is used to apply the suggested model. i.e. the irresponsible and unconditional budgets and money allocations the Israeli government offers to non-productive sectors.<br>The relationship between budget laws and tax legislation makes it possible to examine the constitutionality of fiscal legislation through the synergistic effects of these laws. That is to say, the benefit from the tax is the consideration that the taxpayers receive from the government PGS. The PGS’s benefit’s value is estimated by the PGS’s market price (their cost expressed in the budget law + a reasonabl rate profit/return).<br>As mentioned, one way to measure whether the tax is efficient is to examine whether the consideration it provides is high or at least equal to the total burden it imposes on the taxpayers. If it turns out that items in the budget not only do not contribute to the aggregate well-being but reduce it, then the requirement of the efficiency of the tax, which finances the budget, is not met, the tax does not follow the efficiency requirement and the presumptions of consent and the tax constitutionality no longer prevail. <br>The author uses a broad utilitarian approach for measuring the budget’s allocations and <br>their contribution to the general well-being. <br>Based on the common definition of Public Goods and Services - i.e non-excludable, and non-depletable or "non-rivalrous" - the proposed test for locating and classifying those allocations that reduce the general well-being is twofold: allocations intended only for a specific sector instead of the general public, and that they have a negative effect on the general well-being.<br>While using the case study, the article cites an overwhelmed number of professional opinions, memos, and letters written by leading and prominent economists, including academicians and public servants, which indicate a consensus that certain allocations in the state budget for the years 2023-2024 will create an immediate and long-term economic disaster to the state economy. They will increase poverty and social gaps, reduce the per person productivity and distort of the labour market. As a result, the national economy and sustainable economic growth will ill suffer.<br>The emerged conclusion from applying the the synergetic effects is that the devastating result of the 2023-2024 budget law undermines the tax efficiency, thus erodes the presumption of their constitutionality.<br> Since the option of the tax revolt - hidden or direct - is not discussed in the article, we are left with the following two possible remedies that could prevent the constitutional violation. One, to study the complicated tax system consisting of several tax laws, identify the elements that cause the erosion of the consent to pay assumption, and remove them from those laws. The second - to focus on the budget legislation and eradicate the destructive elements found in the budget law. <br>Practical reasons lead to the conclusion that the preferred remedy is the latter. <br> <br>Abstract - Hebrew:<br><br>תקציב המדינה ועקרונות המיסוי: השפעות אִגְבּוּר וביקורת שיפוטית <br>יוסף מ' אדרעי*<br>תמצית:<br>בתי המשפט נרתעים מלבקר מדיניות ממשלתית. המאמר מציע דרכים להגברת הביקורת השיפוטית המהותית על חקיקה פיסקלית. כדי לבסס אפשרות זו, נמצא בתחילת המאמר פירוט הגישות השונות בדבר הביקורת השיפוטית על חוקים ועל חוקי-יסוד, את תמצית ביקורתו של המחבר על המהפכה החוקתית ובעיקר על פסה"ד בנק המזרחי נ' מגדל ואת גישתו הלא מקובלת בדבר סמכותה המוגבלת של הכנסת לחקיקת יסוד. <br>בנושא הביקורת השיפוטית על חוקים ועל חוקי יסוד, על פי הגישה המוצעת, לחוקה שני יעדים. האחד "הכתר הראשון" - קביעת מאפייניה, אופייה, עקרונותיה, יעדה וזכויות האדם המוכרות בה. ה"כתר השני" - בניית מוסדות המדינה. לטענת המאמר לא היה בכוחה של האספה המכוננת, שנבחרה כדין ב-1949, להעביר לכנסת את הסמכות לעסוק בכתר הראשון. הימנעותה של האספה המכוננת לכונן את החוקה יצרה חסר (לאקונה). חסר זה מתמלא באמצעות הכרזת העצמאות בה מפורטים עיקר המרכיבים של הכתר הראשון. כיוון שכך, הכנסת לא מוסמכת לפגוע בהם, לשנותם או לבטלם. לא כן למרכיבי הכתר השני. הכרזת העצמאות לא עסקה בהם. החלטת הררי נועדה להשלים חסר זה בהחלטת הכנסת להעביר רק את את הכתר השני. מכאן סמכותה של הכנסת לקבוע בחוקי יסוד רק את מוסדות המדינה. <br>ניתוח הוראותיו של חוק יסוד: משק המדינה מלמד שהוא עוסק בשני היעדים-הכתרים האמורים. הדרישה להטלת מסים רק בחקיקה ראשית או על פיה מבטאת את ההכרה בזכות הקניין ואת הצורך בהסכמת הציבור לשלם מס; החובה לחקיקת תקציב מדינה מדי שנה, מבטאת את זכות הציבור לדעת, לפקח על פעולות הממשל ולהיות מעורב בהליך הדמוקרטי. מקורן של דרישות אלה בכתר הראשון, בעצם היותה של המדינה דמוקרטית ובהוראותיה של הכרזת העצמאות . חוק יסוד: משק המדינה רק מכריז על קיומן. סמכותה של הכנסת לשנותן מוגבלת ביותר. לעומת זאת ההוראות בחוק יסוד: משק המדינה, שקובעות את מוסדות המדינה כגון מבקר המדינה, הסמכות לנהל את נכסי המדינה ולטבוע מטבעות ושטרי כסף חוסות תחת הכתר השני - המוסדי. <br>באשר לחוקי המס. מושכלות בסיסיים של תורת המסים ושל מימון ציבורי מאפשרים את הנוסחה הבאה: המס מושתת על הסכמה לשלם בתמורה להנאה מהסחורות והשירותים הציבוריים שהממשלה מספקת (סש"צ). ההסכמה מותנית בשניים. האחד, ההנאה גבוהה/לא פחותה מהעלות הכוללת של המס, קרי סכומי המס בתוספת העלויות הכלכליות והמנהליות הכרוכות בתשלומו. השני, חובה שבמס יתקיימו הדרישות המקובלות ל"מס טוב". אחת מהדרישות היא שהמס יהיה יעיל. כשתנאים אלה לא מתקיימים הנחת ההסכמה לשלם נשמטת. כתוצאה, הנחת הכשרות החוקתית של המס נפגמת ותשלום-החובה הופך לאמצעי הפוגע בזכויות חוקתיות. <br>הבעייתיות המשפטית-חוקתית של נוסחה זו נובעת מהקשיים שבאומדן מרכיביה: העלות הכוללת של המס ומידת ההנאה שחבי המס מקבלים בתמורה. <br>המאמר מציע מודל לפתרון ומשתמש במקרה בוחן ליישומו. לצורך זה המאמר מתייחס לשתי תופעות. האחת, מקורה בעולם המדעים המדויקים: "השפעות אִגְבּוּר" (synergistic effects) שפירושה: ההשפעות המצרפיות משילוב של שני חומרים (או יותר) מביאות לתוצאה גבוהה מסכום ההשפעות של כל אחד בנפרד (1+1&gt;2). השנייה, פוליטית קשורה למקרה הבוחן - התקציבים וההעברות כספים חסרי האחריות וללא תנאים שממשלת ישראל מציעה לסקטורים לא יצרניים בחוק התקציב לשנים 2023 -2024.<br>קיים קשר ישיר בין חוקי מס וחוק התקציב. בדמוקרטיה, ללא הספקת סחורות ושירותים ציבוריים ("סש"צ") אין צורך במס. ללא מס אין אפשרות לספק סש"צ. הסש"צ מהווים את התמורה למס, את ההנאה ממנו. עלותם, הנקבעת בחוק התקציב, מהווה בסיס להערכת ההנאה שמקבלים חבי-המס בתמורה לתשלומי המס שלהם מחד, והם מאפשרים את בחינת יעילותה של מערכת המסים מאידך. כיוון שכך הקשר האמור מאפשר לבחון את הנחת הכשרות החוקתית של חקיקה פיסקלית באמצעות השפעות האגבור של חוקי התקציב וחקיקת מס. <br><br>____________________________________________________________________________________________<br>* פרופ' אמריטוס הפקולטה למשפטים אוניברסיטת חיפה. .LL.B; LL.M;. Ph.D. - האוניברסיטה העברית. תודתי לפרופ' ברק מדינה על הערותיו המצוינות. <br>המאמר בוחן את דרישת היעילות של המס בהתאם ליחס שבין סך כל נטל המס לבין ההנאה שנוצרת לחבי-המס מהסש"צ. סך כל נטל המס הוא סכום תשלומי המס בתוספת "עודף נטל המס" (אובדן הרווחה מעצם החבות במס בתוספת עלויות מינהליות ותכנוני מס). הבסיס למדידת ההנאה מהמס הוא עלותם של הסש"צ בתוספת שיעור רווח מקובל. מס אינו יעיל כאשר ההנאה ממנו - המתבטאת בתקציב השנתי - נמוכה מסך כל הנטל על חבי-המס. אם מסתבר שסעיפים בתקציב לא רק שאינם תורמים לרווחה המצרפית אלא מפחיתים אותה, פשיטא שדרישת היעילות של המס, שמממן את התקציב, לא מתקיימת. כתוצאה, הנחת ההסכמה לשלם מס נשמטת וכך גם הנחת כשרותו החוקתית. <br>בחינת יעילותן של ההקצאות שבתקציב המדינה אפשרית באמצעות הערכת תרומתן לרווחה הכללית. בבסיס ההערכה גישה תועלתנית מרחיבה הכוללת גם הנאה עקיפה. בהתבסס על ההגדרות המקובלות לסש"צ - non-excludable, and non-depletable או "non-rivalrous" - המבחן המוצע לאיתור ולסיווג הקצאות לא יעילות הוא כפול: 1. הקצאות המיועדות רק לציבור ספציפי; 2. שיש להן השפעה שלילית על טובת הכלל.<br>אליבא ד'כל הכלכלנים, הקצאות מסוימות בתקציב המדינה לשנים 2024-23, המיועדות רק לקבוצות מסוימות, תגרומנה נזקים כלכליים מיידיים וארוכי טווח למשק המדינה. הן יגבירו את העוני ואת הפערים החבריים, ותפגענה בפריון לנפש ובשוק העבודה. כתוצאה, הכלכלה הלאומית והצמיחה הכלכלית בת-קיימא תפגענה. <br>המסקנה העולה מהשפעות האגבור היא שהתוצאה ההרסנית של חוק התקציב לשנים הללו פוגעת ביעילותם של חוקי המס, ועל כן היא חותרת תחת חזקת כשרותם החוקתית. <br>שני סעדים אפשריים לאיון הפגיעה החוקתית. האחד – איתור וביטול הגורמים לשחיקת הנחת ההסכמה לשלם המצויים במערכת המסים שלנו, המורכבת ממספר חוקי מס. השני –ביטול המרכיבים הפוגעניים בחוק התקציב. טעמים מעשיים מובילים למסקנה כי הסעד המועדף הוא השני.