מסחור ההגירה – על צמיחתה, שגשוגה ושינויה של תעשיית הגיוס והתיווך להגירת עבודה לחקלאות מתאילנד לישראל

תקציר

תקציר בעברית:יותר משלושים שנים נמשכים היחסים בין ישראל לתאילנד למטרות הבאת מהגרי עבודה לחקלאות, ובמהלכן חלו שינויים רבים בניצוחה של המדינה עליהם וברגולציה שקיימה על השחקנים השונים שניהלו שדה זה. במשך רוב השנים הללו, גיוס מהגרי העבודה לחקלאות ותיווך הגעתם לישראל נסמכו במידה רבה על שחקנים פרטיים – חברות כוח-אדם ותיווך, שגבו דמי תיווך מופרזים מן המהגרים. בשנת 2012 מומש לראשונה הסכם דו-צדדי בין ישראל לתאילנד, ובמסגרתו העבירה מדינת ישראל את הסמכות לגיוס ולתיווך מידיים פרטיות מונעות רווח אל שחקנים לא-ממשלתיים הפועלים ללא מטרות רווח, וכך פחתו דרמטית עלויות ההגירה בעבור העובד. בכל שינוי דינמי שכזה של האצלת סמכות שונה לשחקן שונה מטעם המדינה, השתנה משמעותית תחום גיוס מהגרי העבודה לחקלאות. השתלשלות אירועים זו וההשלכות של השינויים הללו עומדים במוקד עבודה זו. מעניינו של המחקר הנוכחי הוא לחקור את סוגיית הגירת העבודה, ובפרט מסחורה, תוך התמקדות דפוסי פעולת הגיוס והתיווך של שחקנים מונעי רווח ושאינם מונעי רווח הפועלים במסגרת תוכניות זמניות להגירת עבודה בחסות המדינה.קשר זה בין המדינה לשחקנים ומוסדות לא-מדינתיים המעורבים בשלבים השונים של תהליך ההגירה, וספציפית הדינמיקות של מיקור החוץ שהמדינה מבצעת לניהול ההגירה לשחקנים מצד שלישי, לא נחקר דיו עד היום ובמיוחד לא בהקשר של משטרי הגירה נוקשים ואתנו-לאומיים במדינות המזרח התיכון בכלל ובישראל בישראל. לפיכך, המחקר הנוכחי שם לו למטרה לבחון סוגיה מסועפת זו במגוון רמות ניתוח: מאקרו, מזו ומיקרו, כדי להבין מיהם השחקנים הדומיננטיים בשדה זה, מהם הקשרים ביניהם ומה ההשפעה שלהם על זרמי הגירה. תקופת זמן זו של יותר משלושים שנים נבחנה במחקר הנוכחי דרך חלוקה לארבעה צמתים עיקריים המשרטטים כרונולוגית את התפתחות התופעה, ולפיהם מחולקים גם פרקי הממצאים. שאלת המחקר בפרק הממצאים הראשון [פרק 4] היא כיצד ניתן להסביר את צמיחתה של תעשיית הגיוס והתיווך? הפרק בוחן את צמיחת תעשיית הגיוס והתיווך לחקלאות בשנים 1983–1998 דרך סימון תאילנד כמדינת המוצא, קביעת מכסת הוויזות להגירת עבודה, ניצני המאבקים על מכסות בכניסה לישראל והניסיונות הראשונים של המדינה להקצות את הטיפול בהגירה זו ל"תנועת המושבים". פרק הממצאים השני [פרק 5] עוסק בשגשוגה של תעשיית הגיוס והתיווך בשנים 1998–2012, במקביל לירידת במעמדה הריכוזי של תנועת המושבים. שאלת המחקר בפרק זה היא: מהם דפוסי הפעולה של תעשיית הגיוס והתיווך בתקופת שגשוגה? הפרק מראה כי בשלב זה המדינה החליטה לנסות להקצות את הסמכות והאחריות לעיסוק בתחום בידי שחקנים פרטיים מונעי-רווח – חברות כוח-אדם ותיווך, ודן במאבקיהן על הגדלת מכסת העובדים, הסחר שנוצר סביבם, הקשרים שנוצרו בינן לבין מקבילותיהן בתאילנד לשם ביסוס מעמדן, ודפוסי הגיוס להגירה לחקלאות שנוצרו דאז. פרק הממצאים השלישי [פרק 6] עוסק בתקופת השינוי של תעשיית הגיוס והתיווך, בין השנים 2005–2013, ומשרטט את נקודת המפנה בה. באותה עת החליטה הממשלה, בעקבות ביקורת פנימית וחיצונית, כי לאור התנהלות כושלת של תנועת המושבים ושל חברות הגיוס בהתמודדות ראויה וחוקית עם זרם הגירה זה, יש לפנות להסדרתו ולוויסותו דרך הסכם דו-צדדי. שאלת המחקר בפרק זה היא: כיצד ניתן להסביר את שינוייה של תעשיית הגיוס והתיווך דרך הסכם דו צדדי? במקביל יתוארו המאבקים והתגובות מצד השחקנים השונים בשתי המדינות לשינוי זה, עד שהמדינה הצליחה להביא לשינוי בפועל דרך ההסכם הדו-צדדי שהגביל, ויסת והסדיר את תעשיית המסחור והגיוס ועיגן בהסכם את זכויותיהם של מהגרי העבודה. פרק הממצאים הרביעי והאחרון [פרק 7] עוסק בשינויים שהתרחשו בתעשיית הגיוס והתיווך לחקלאות בישראל לאחר החתימה על ההסכם הדו-צדדי ויישומו משנת 2012 ועד מועד כתיבת עבודה זו (2019). בפרק נדונה השאלה מהן ההשלכות של ההסכם הדו-צדדי על עיצובה החדש של תעשיית הגיוס והתיווך, ומה משמעותן? לשם מענה על שאלה זו נדונים היבטים שונים כמו השינוי של תעשיית הגיוס והתיווך, שינוי שיטת הגיוס, השפעת ההסכם על תנאי הגיוס, עלויות הגיוס, תנאי ההעסקה וכדומה. כדי לענות על שאלות אלו התבצע במחקר זה איסוף נתונים משולב – איכותני וכמותני, בין השנים 2010–2019. בסיס הנתונים מכיל 83 ראיונות עומק שנערכו בישראל, בתאילנד ובאירופה עם מגוון מרואיינים מהמגזר המדיני ומהמגזר האזרחי. כמו כן, נעשה שימוש בשאלונים חצי-מובנים שנאספו מ-180 מהגרי עבודה תאים לחקלאות בישראל. זאת ועוד, נערכו מספר תצפיות במהלך תקופת איסוף הנתונים בקרב ישיבות של חברות כוח-האדם והתיווך, הלובי החקלאי, סמינר אוריינטציה לפני טיסה לישראל, קבלת מהגרי העבודה לחקלאות בנמל תעופה בן-גוריון וכדומה. לבסוף, נעשה שימוש בניתוח תוכן של מאות קטעי עיתונות מישראל ומתאילנד, פרוטוקולים של כנסת ישראל, חומרים מדיונים משפטיים שונים שהתנהלו בישראל ועוד. מכלול הממצאים חושף כי המדיניות המשתנה היא שעיצבה בכל פעם מחדש את הסדרי הגיוס לחקלאות בישראל. מדיניות זו לא הייתה מאורגנת, אלא נוצרה כטלאי על טלאי בהתאם לתנאים ולאילוצים השונים. בכל תקופת זמן שנבחנה, המדינה הייתה זו שהחליטה לאיזה סוג של שחקן להאציל סמכויות דרך מיקור חוץ וניהול הסדרי הגיוס. כאשר התברר שהאצלת סמכויות זו יצרה בכל פעם מורכבות אחרת בשדה ועוררה ביקורת פנימית ובינלאומית כלפי המדינה, היא ניסתה להאציל את אותה סמכות על גוף אחר. תחילה מדובר היה בתנועת המושבים, שאליה הואצלו סמכויות באופן פורמלי כשחקן ללא מטרות רווח לכאורה; לאחר מכן החליטה המדינה להאציל סמכות על שחקנים פרטיים מונעי רווח בדמות חברות כוח-אדם ותיווך, ויצרה בכך מורכבות רבה מדי תחת ניהולן; כאשר התעוררה ביקורת קשה כלפי הממשלה, היא החליטה לשנות את השיטה שוב באופן שישרת אותה באופן המיטבי, וקבעה הגבלות על הסקטור הפרטי בתהליך הגיוס והעברתו באופן פורמלי לשחקנים ללא מטרות רווח, כלומר לסוכנויות המדינה וארגוני זכויות אדם, שהפכו בכך גם הם לחלק ממערך הגיוס החדש לביצוע משילות מרחוק. לטענתי, המדינה עשתה שימוש באותו ארגז כלים של הביקורת שהופנתה כלפיה. אם ביקרו אותה על כך שהיא מפרה זכויות אדם, היא פנתה בתגובה לארגוני זכויות אדם על מנת לשמור על האינטרסים שלה – דהיינו, שארגונים אלה ינהלו ויווסתו את תהליך ההגירה המורכב לחקלאות בישראל, ושבאמצעותם היא תוכל להשקיט את הביקורות הבינלאומיות והפנימיות כלפי מדיניותה. אך יהיו לכך הסיבות אשר יהיו, ממצאי מחקרי הראו כי הסדרת תנאי הגיוס היא פעולה מבורכת ברובה, ובעלת פוטנציאל חיובי לשפר את התנאים של מהגרי העבודה כאשר תנאי ההסכם מיושמים ונאכפים. עם זאת, כפי שעולה מפרק הממצאים האחרון, היישום והאכיפה של הגירת העבודה בחקלאות לישראל עודם חלקיים בלבד, ולפיכך יש להמשיך ולעמוד על המשמר.