המעבר לעיצומים כספיים ככלי אכיפה בתחום הסביבתי The Transition to Monetary Sanctions as an Enforcement Tool in Environmental Regulation

תקציר

תקציר בעברית:אחת התופעות המרכזיות בשדה הרגולטורי הישראלי והגלובלי בשנים האחרונות היא השימוש הגובר בכלי אכיפה מנהליים. בישראל מגמה זו באה לידי ביטוי בשורה של תיקוני חקיקה אשר נעשו בעשורים האחרונים בתחומים שונים כגון ניירות ערך, איכות הסביבה, דיני העבודה והגנת הצרכן. המעבר לכלי אכיפה מנהליים מעביר סמכויות לגורמים ברשות המנהלית, ומפחית את השימוש בכלים הפליליים. כלי אכיפה מנהלי מרכזי הוא עיצום כספי, בו הגורם המנהלי מוסמך להטיל חיוב כספי בסכום ניכר על מפרי נורמות. אחד התחומים הבולטים שבו ניתן לזהות את הוספת מנגנון העיצומים הכספיים בחקיקה בישראל הוא התחום הסביבתי, בו התווספו בשני העשורים האחרונים הוראות ביחס לעיצומים כספיים לחוקים רבים.במאמר זה מתואר המעבר החקיקתי לאכיפה מנהלית באמצעות עיצומים כספיים, תוך בחינת הסיבות שהביאו לתופעה זו, הקשיים המשפטיים שהיא יוצרת וסקירה עובדתית של מארג החוקים בהם קיים מנגנון העיצום הכספי. בהקשר זה עולות שתי טענות מרכזיות- הראשונה נוגעת להתפתחות "משפט מקובל" חדש שנוצר על בסיס ההוראות בנוגע לעיצומים כספיים ומחליף את המשפט הפלילי. משפט זה מתרחש במשרדים של בעלי הסמכות לפי החיקוקים השונים ורובו נותר סמוי מן העין. ניתן לטעון כי התפתחות זו מהווה חלק מתופעת המשפט הנמוג בו פחות הכרעות ניתנות ע"י בית המשפט בהליכים דיוניים רגילים. ההליכים המקדימים בדרך להטלת העיצום הכספי מוסדרים בחלקם בנהלים פנימיים ונקבעים על ידי הגורם המנהלי. במסגרת זו יכול הגורם המנהלי להפחית את סכום העיצום הכספי לאחר דיאלוג מול הגורם המפר ולפי עילות הפחתה הקבועות בתקנות, אך נתונות לפרשנויות שונות ומעצימות גם הן את שיקול הדעת של הגורם המוסמך. תקיפת שיקול הדעת של הגורם המנהלי מצומצמת שכן ככלל בתי המשפט אינם נוטים להתערב בהחלטות מנהליות כאשר אין חריגה ממתחם הסבירות.טענה שנייה היא באשר להעצמת המשקל של כלי האכיפה המנהליים על ידי הוספת מנגנון העיצומים הכספיים, באופן ששינה את פני מערכת האכיפה ויצר מערכת היברידית, מערכת משולבת פלילית-מנהלית שמכונה Combined Enforcement Systems (CES) ושונה באופן מהותי ממערכות אכיפה קודמות. בחקיקה הסביבתית נוצרה מערכת משולבת כזו כתוצאה מהוספת כלי האכיפה המנהליים ומנגנון העיצומים הכספיים, יחד עם כלי האכיפה הפליליים שהיו קיימים בחקיקה הסביבתית קודם לכן. המערכת המשולבת מציבה אתגרים ומצריכה בחינה לצורך יישומה הלכה למעשה. אחד הכשלים אותם זיהנו בהליך החקיקה של העיצומים הכספיים בחקיקה הסביבתית, הוא הטמעת המנגנון ללא חקירה אמפירית וללא בחינה מוקדמת של ההשלכה על מערכת האכיפה המשולבת שנוצרה. אנו מציעים לבחון ולשפר את הטמעת מנגנון העיצומים הכספיים בחוקים הסביבתיים באמצעות יישום תיאוריות רגולטוריות רלבנטיות כמו תיאורית הרגולציה המגיבה– Responsive Regulation המתייחסת לכלי אכיפה שונים אשר יש להפעילם תוך קביעת מדרג של הפרות והתאמת סנקציות וכלי עידוד ותמיכה ותיאורית הרגולציה הניסיונית ( Experimental Regulation) לפיה הטמעת רגולציה חדשה צריכה להיעשות על ידי בחינה ובדיקה מתמדת שתהיה נתונה לשינויים ושיפורים. תיאוריות אלו חשובות ליישום גם בהנחיות אשר פורסמו על ידי משרד המשפטים בעניין העיצומים הכספיים. בפועל לא נעשה בהן שימוש ונראה כי ההנחיות אף סותרות אותן ואינן מתייחסות למערך הרגולטורי הקיים אלא לזה הצופה פני העתיד.