ביקורת שיפוטית על חוקי תקציב וחקיקת מס – בחינה משולבת Judicial review of budget laws and tax legislation – Synergic Analysis

תקציר

תקציר בעברית:שתי סיבות עיקריות לכתיבתי את המאמר. האחת, המשבר המתפתח בעולם המערבי הדמוקרטי בכלל ובישראל בפרט המתבטא, בין היתר, בהתעלמותם של נבחרי הציבור ברשות המבצעת והמחוקקת מכמה תובנות בסיסיות בתחום האמנה החברתית ומזלזלים בטיפולם בכספי הציבור, כאילו מדובר בכספם. השנייה, האתגר בפתרון שאלה משפטית שהתעוררה בעקבות הטיעון התיאורטי הבא: חוקי תקציב וחוקי מס מבטאים את המדיניות הפיסקלית של הממשלה ואת סדרי עדיפויותיה. בתי המשפט נרתעים מלבקר חוקים המבטאים מדיניות ממשלתית. מכאן נטייתם של בתי המשפט שלא לבקר חוקים אלה. ואולם, ייתכן שחקיקה של חוק תקציב תהפוך את חוקי המס לחקיקה פוגענית שלא תעמוד בביקורת שיפוטית. זאת מכיוון שייעודה היחיד של הממשלה בחברה דמוקרטית הוא לשרת את הציבור; לספק סחורות ושירותים ציבוריים (סש"צ) (PGS) שמטרתם להגדיל את רווחתו; הספקת הסש"צ PGS עולה כסף. לממשלה אין לה בעצמה כלום. כל מה שבידיה בא לה מהציבור. עבור ההנאה שיש לציבור מה-סש"צ, PGS הוא מסכים לשלם מס, ובלבד שהמחיר הנדרש לא גבוה משווי ההנאה. אם דרישה זו לא מתקיימת תשלום החובה לממשלה לא עומד בהגדרת המס. הוא מהווה אמצעי ממשלתי הפוגע בעקרונות חוקתיים; בזכות הקניין ובחופש העיסוק.בכתיבה קודמת הצבתי תובנות אלה בנוסחה משפטית-חוקתית: המס אכן מושתת על הסכמה לשלם; ההנחה בדבר ההסכמה לשלם מותנית בכך שהמס מקיים את הדרישות המקובלות ל"מס טוב". אחת מהדרישות הללו היא שהמס צריך להיות יעיל. לצורך הכרה במשמעות המודרנית של דרישת היעילות ניתן להיעזר בתובנות מתחום המימון הציבור ו"המס האופטימלי". אלה מלמדות כי לכל מס יש עודף-נטל-מס. מכאן, שהעלות הכוללת של המס שווה לסך תשלומי המס בתוספת עודף-הנטל של המס. כדי שחבי-המס יסכימו לשלם, המס אמור להעניק להם הנאה גבוהה (או לא פחותה) מהעלות הכוללת של המס.לאור אלה ניתן להציג את המשוואה הבאה: מס איננו חוקתי אם הציבור לא מסכים לשלמו. הציבור מסכים לשלם אם העסקה עם הממשלה משתלמת לו. אם הציבור "מפסיד" מהעסקה – דהיינו שהעלות הכוללת של המס גבוהה משווי השוק של הסש"צ PGS, ההנחה בדבר ההסכמה לשלם נשמטת והמס פוגע בקניין ובחופש העיסוק.הקושי בנוסחה זו נובע מהקשיים שבאומדן מרכיביה: איך אומדים את עודף-נטל-המס? כיצד מעריכים את שווי השוק של סש"צ PGS? עד לאחרונה סברתי כי זו נוסחה תיאורטית שקשה ליישמה משפטית.שתי תופעות יכולות לסייע. האחת פוליטית. התקציבים וההעברות כספים מנהליות חסרי האחריות שממשלת ישראל מציעה לכנסת. התופעה השנייה מקורה בגישה מקובלת בעולם המדעים המדויקים המכונה "ההשפעות המצטברות" (synergy effects) שפירושה: ההשפעות המצרפיות משילוב של שני חומרים (או יותר) מביאות להשפעה גבוהה מסכום ההשפעות של כל אחד בנפרד (1+2>3).שימוש בתפישת ההשפעות המצטברות ה synergy effects בגרסאותיה השונות מאפשר לבחון את השפעתה של תופעה אחת – חוק התקציב – על הנחת הכשרות החוקתית של חוקי המס. הקשר בין חוקי מס וחוק התקציב ברור. בחברה דמוקרטית, ללא הספקת PGS אין צורך במס. ללא מס אין אפשרות לספק PGS וממילא אין צורך בחוקי תקציב.עלות מימון הסש"צ נקבעת בחוק התקציב. הסש"צ מהווה את התמורה למס, את ההנאה מהמס. כיוון שכך, התקציב משמש אומדן סביר למידת ההנאה מסש"צ. בחישוב אומדן ההנאה יש לקחת בחשבון שממשלה יעילה מוסיפה ערך נוסף (רווח בשיעור מקובל מהעלות) לעלות (סכומי המס) של המוצרים (סש"צ) שהיא מוכרת. מכאן ששווי ההנאה מהסש"צ שווה לשווי השוק שלהם. חישוב זה הופך את הנוסחה התיאורטית למבחן יישומי: הנאה ממס הנמוכה מהעלות הכוללת של המס משמיטה את הנחת ההסכמה לשלם.כל שנותר לבחון הוא מהי המסקנה העולה מניתוח אובייקטיבי וכנה של התקציב. אם ניתוח כזה מגלה שהתקציב, לא רק שלא יתרום לרווחת הציבור, אלא יפחית אותה, משמעות הדבר שהמס אינו יעיל; הנחת ההסכמה נשמטת. בהעדר הסכמה לתשלום המס חזקת הכשרות החוקתית לא מתקיימת. המס לא חוקתי.למרבה הצער והבושה ניתוחו של תקציב המדינה לשנים 2023-2024 ושל ההעברות התקציב המנהליות מגלה כי אכן תקציב המדינה יביא לנזקים כלכליים מיידיים וארוכי טווח לכלכלת המדינה. הוא יגביר את העוני ואת הפערים החבריים, יפחית את הפריון לנפש, ויפגע בשוק העבודה ובצמיחה כלכלית בת קיימא. כיוון שכך חוסר היעילות שיגרום חוק תקציב פגום יביא לפגיעה משמעותית ברווחתם של חבי-המס ויחתור תחת חזקת הכשרות החוקתית של חוקי המס.המאמר גם מצביע על ממצאים ברורים המעידים על כך שמרכיב משמעותי בפגיעתו הקשה של חוק התקציב בכלכלה הלאומית בהגדלת ממדי העוני והפערים החברתיים הוא הקצאות תקציביות גדולות למוסדות חינוך חרדיים שאינם מלמדים לימודי ליבה. זאת בניגוד לחוק חינוך חובה וחוק חינוך ממלכתי. חוק מיוחד שאפשר זאת, צלח ביקורת שיפוטית של רוב שופטי בג"ץ. המאמר מצביע על כך שאילו עמד לנגד עיני בית המשפט השילוב המוצע כאן, של הפגיעות בעקרון השוויון, בזכות החוקתית לחינוך ושל ההשפעת של החוק הנדון על החוקתיות של חוקי המס, ייתכן שפסק דינו של בג"ץ היה שונה.שני אירועים חייבו לכלול במאמר גם בחינה של גבולות הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד. האחד, שורה של תיקונים מוזרים בחוק יסוד: משק המדינה ובחוק יסוד הממשלה, שנועדו לאפשר לממשלה להתגבר על הדרישה החוקתית לחקיקת תקציב שנתי. השני, ניסיונותיה של ממשלת ישראל ב-2023 לבצע מהפכה משטרית ולהשתמש בחוקי יסוד כדי לשנות כללים בסיסיים במשטר הדמוקרטי בישראל. לצורך בחינה זו הצגתי שלוש גישות שנדונו בספרות המשפטית ובפסקי דין של בית המשפט העליון. בנוסף, הצגתי שוב את גישתי על פיה לאספה המכוננת שנבחרה ונועדה לנסח את החוקה למדינת ישראל ב-1949, היו שני סוגים של סמכויות. "הכתר הראשון", המהותי, שעוסק בקביעת אופייה של המדינה, עקרונותיה וזכויות האדם בה. השני, "הכתר השני" – הממסדי, שעוסק בבניית המוסדות השלטוניים והמנהליים של המדינה. הימנעותה של האספה המכוננת לנסח את החוקה והפיכתה לרשות המחוקקת בהחלטה חד צדדית של נבחריה, יצרה חסר, לאקונה LACUNA. את חסרונו של הכתר הראשון מילאה הכרזת העצמאות שפירטה את כל המרכיבים של כתר זה. מנגד, בהכרזה אין פירוט של המרכיבים של הכתר השני. מכיוון שאין אפשרות לנהל ולקיים מדינה ללא מוסדות, נותר החסר, הלאקונה בכתר השני. חסר זה מתמלא בהחלטת הררי מ-1951, שקבעה שהכנסת תחוקק פרקים של החוקה באמצעות חוקי יסוד. מכאן שסמכותה של הכנסת לחוקק חוקי יסוד מוגבלת רק לנושאים החוסים תחת הכתר השני. לא בכתר הראשון. הכנסת לא הוסמכה לפגוע באותם מרכיבים של הכתר הראשון, לרבות בזכויות האדם המפורטות בהכרזת העצמאות. לא בחקיקה ראשית ולא בחוקי יסוד.בחוק יסוד: משק המדינה יש גם מרכיבים של הכתר הראשון. הדרישה להטלת מסים ותשלומי חובה רק בחוק או על פיו נועדה להבטיח את הזכות החוקתית לקניין ולחופש העיסוק; החובה לחוקק חוק תקציב מדי שנה נועדה לספק את הזכויות החוקתיות של הציבור לדעת ולהשתתף בהליך הדמוקרטי. כיוון שכך, הכנסת לא יכולה לבטל הוראות אלה. לא בחוק רגיל ולא בחוקי יסוד.המאמר גם בוחן את הסעדים האפשריים לביטול הפגיעות החוקתיות שנוצרות מההשפעות הפוגעניות של חוק תקציב ושל העברות מנהליות על חקיקת המס. מבין שתי האפשרויות – ביטול המרכיבים הפוגעניים בחוק המס או בחוק התקציב - המסקנה המוצעת היא שקשיים מעשיים מקשים על יישום האפשרות הראשונה ועל כן הסעד המומלץ הוא איתור ההקצאות התקציביות ההרסניות על משק המדינה וביטולן.