סיפורו ההיסטורי של תקנון הכנסת: גורמים מעצבים והשלכות משטריות

תקציר

תקציר בעברית:מאמר זה חושף לראשונה, בהתבססו על שורה של מסמכי היסטוריים שטרם ראו אור וטרם נדונו בספרות המחקרית, את אופי גיבושו של תקנון הכנסת בשנים 1948–1959 ואת מערכת יחסי הכוחות שהביאה לעיגון ההסדרים הקבועים בו. המאמר יראה כיצד גיבוש התקנון נעשה למעשה בתהליך של משא ומתן בין הכנסת לבין הממשלה על מנגנוני הכוח שיינתנו לכל אחד ממוסדות אלה, שסופו בעיגון מודל המשטר הפרלמנטרי בישראל. לפיכך יטען המאמר כי אין לראות בתקנון אוסף פורמלי בלבד של פרוצדורות הנוגעות להפעלת סמכויותיו של כל מוסד, כי אם מסמך בעל חשיבות עליונה בעיגונם של יחסי הכוחות בין שתי הרשויות. לשם כך ייצור המאמר ציר זמן שיחלק את תהליך התווייתו של תקנון הכנסת לשלוש תקופות: תקופת כהונתה של מועצת המדינה והממשלה הזמניות, בשנים 1948–1949; התקופה שבין סיום כהונתה של המועצה הזמנית לבין כינוסה של הכנסת הראשונה, בחודשי פברואר–מרץ 1949; התקופה שמכינוס הכנסת הראשונה ועד לקבלת תקנון הכנסת בנוסחו המלא, בכנסת הרביעית, בשנים 1949–1959. בכל תקופה יבחן המאמר שלושה מנגנוני כוח העומדים בבסיס יחסי התלות ההדדית בין הכנסת לבין הממשלה: אופן ניהולה של הכנסת, הליך החקיקה הנהוג בה וכן כלי פיקוח שנתונים לה לשם הפעלת ביקורת על עבודת הממשלה, דוגמת שאלות ושאילתות.באמצעות דיון בגיבוש של מנגנוני כוח אלה יבקש המאמר לטעון בדבר מרכזיות הממשלה בהליך החקיקה כיום, בעיקר בנוגע לסמכויותיה ליזום חקיקה ראשית. בנקודה זו יציע המאמר נקודת מבט חדשה על הדיון העכשווי בדבר עקרון חוקיות המִנהל והכלל בדבר הסדרי ראשוניים: כיום הדיון בעקרונות אלה מזהה את הכנסת כגוף הבלבדי המסמיך את הממשלה לקבוע הסדרים ראשוניים. המאמר יטען כי אף שעמדה זו נכונה מבחינה פורמלית – שהרי הכנסת היא הרשות היחידה המוסמכת לחוקק – בפועל מקורם של חלק ניכר מהחוקים הכוללים הסדרים ראשוניים הוא דווקא ביוזמה ממשלתית. כך, במקרים רבים הממשלה היא שמסמיכה את עצמה לקבוע הסדרים אלה באמצעות הליך החקיקה הנוהג בכנסת. לפיכך, המאמר יציע כי במסגרת השיקולי הבוחנים את ההסמכה ליזום הסדרים ראשוניים הקבועה בחוק, יינתן משקל גם לזהותו של המוסד היוזם את החוק, ולא רק לזו של המוסד המאשר אותו, הוא הכנסת.