מעמדם החוקתי של חוק התקציב השנתי ושל הוראותיו כמקרה בוחן לקביעת מִ דרג של הוראות סטטוטוריות ושל הוראות חוקתיות

תקציר

תקציר בעברית:מדרג של חוקים ועקרונות חוקתיים תמצית מטרתו העיקרית של המאמר היא לפתח מודל (המבוסס על הערת אגב של השופט זמיר) של מִדרג של הוראות סטטוטוריות וחוקתיות בהתאם לחשיבותם ומעמדם. המִדרג המוצע מורכב משני שלבים. בשלב הראשון, שנועד בעיקרו לנוחות והמחשה, מסווגת ההוראה לאחת המשבצות המקובלות (חקיקת משנה, חוקים והוראות חוקתיות). השלב השני הוא מִדרוג של הוראות בהתאם למעמדם בכל אחת מהמשבצות. המִדרוג המוצע מתבסס גם על תכנן ותכליתן של ההוראות וגם על רקען ההיסטורי ועל ההליכים השונים שליוו את חקיקתן או התגבשותןההצעה מציעה פתרון מסודר ואנאליטי לסוגיות משפטיות וחוקתיות מגוונות המעסיקות את עולם המשפט הישראלי בימינו, כגון: מעמדו של חוק התקציב השנתי והאם ניתן להמירו בתקציב דו-שנתי או רב-שנתי; מעמדן של הוראותיו של חוק התקציב ביחס לחוקים אחרים, התנגשות בין הוראות חוק שונות ושאלת תיקון חוקתי לא חוקתי. להמחשת המודל וליישומו, מוצגים שני מקרי-בוחן. האחד - חקיקת התקציב. מעמדו ומעמדן של הוראותיו ובמעמדו של חוק יסודות התקציב, השני - מעמדו המיוחד העל-חוקתי של חוק השבות. ההבחנה בין מעמדו של חוק התקציב השנתי לבין מעמדן של הוראותיו נובעת מהוראה חוקתית - סעיף 3 בחוק יסוד: משק המדינה (להלן: חוק היסוד) - הקובע, בין היתר, שתקציב המדינה ייקבע בחוק ויהיה לשנה אחת. הוראה זו והוראת סעיף 36א בחוק יסוד: הכנסת (הקובע כי אם חוק התקציב לא אושר במועד הנקוב בו יראו את הכנסת כמתפטרת) הן בעלות משמעות מהותית, לא טכנית ולא מקרית. חוק התקציב השנתי מבטא את ליבת האמנה החברתית-כלכלית של הממשל עם הציבור הישראלי. הוא מבוסס על כללי הנאמנות של הממשל ועל יחסי ההדדיות בין משלמי המסים. אלה מדווחים על הכנסותיהם ומשלמים את מסיהם מדי שנה והוא, הממשל, חייב לדווח להם כל שנה על מדיניותו הכלכלית-חברתית ומטרותיו, על הדרכים לשימוש בכספיהם, ועל יישומה באמצעות התקציב השנתי. הן מבטאות את עקרונות שלטון החוק ועקרון חוקיות המינהל; את הפרדת רשויות והחובה בפיקוח פרלמנטרי על הממשל; חוקיות המינהל; היא נועדה להבטיח את זכות-הציבור-לדעת ולהשתתף בהכרעות דמוקרטיות; היא מכירה בזכות הקניין של כלל הציבור. המחבר מוצא תמיכה בגישתו גם בהיסטוריה החקיקתית והחוקתית שלנו. לאור כל הנימוקים והעובדות הללו, מסקנתו היא שהכנסת אינה מוסמכת לשנות את הדרישה לחוק תקציב חד-שנתי דווקא ולהמירה בתקציב דו-שנתי. קל וחומר שאינה מוסמכת לבטל את הוראת סעיף 36א בחוק יסוד: הכנסת כיוון שביטול הדרישה לחוק תקציב שנתי מהווה הארכה לא חוקתית של כהונת הכנסת. מעמדן של הוראותיו של חוק התקציב שונה: הן לא בבחינת "הבטחה שלטונית" אלא הן ביטוי לעקרון חוקיות המִנהל. הן לא קובעות הסדרים ראשוניים. בהתאם לתפישה אותה הציג פרופ' קלינגהופר ושאומצה על ידי בג"ץ, יש לראות בהן "מעשה מנהלי בלבוש של חוק"; הן הוראות של "חוק לא מושלם". מעמדן נמוך ממעמדן של הוראות החוקים "הרגילים". לפיכך הוראות דין קיימות גוברות עליהן. יתרה מכך, סעיף 3 בחוק היסוד מפרט רשימה סגורה של פרטים שיש לכלול בחוק התקציב, ואין אפשרות לכלול בו אחרות הקובעות נורמות משפטיות כללית. "חוקי ההסדרים" נועדו לעקוף איסור זה. מפאת קוצר היריעה המאמר לא דן בתוקפם של חוקים אלה והאם יש לקבל את הליכי חקיקתם. כותרתו של חוק יסודות התקציב ומטרתו מעידים על מעמדו הגבוה ממעמדם של חוקים "רגילים". המחבר סוקר בקיצור מספר הוראות בחוק יסודות התקציב שנועדו לאזן בין הצורך ביציבותו של חוק התקציב לשנה אחת ובשקיפותו, לבין הצורך לאפשר לממשל גמישות מסוימת ביישומו באמצעות העברות תקציביות מינהליות במהלך השנה. איזון שאמור לאלץ את הרשות המבצעת לעבוד על פי כללים מקובלים של מינהל תקין, בהתאם לעבודות מטה שיוכנו בעוד מועד, ויחייבו סדרי עבודה ראויים. סדרי עבודה שיביאו לצמצום משמעותי של תרבות האלתורים, ישפרו את עבודת הכנסת ו-ועדותיה, ואת תדמיתה בעיני הציבור. הם יגבירו את הסיכוי לצמצום תופעת "מדינת ההסדר" ולאישוש מדינת ישראל כמדינת חוק מסודרת שרשויותיה משרתות בנאמנה את הציבור, מכבדות חוק, פועלות בתום לב, בהגינות ובשקיפות. בסוף המאמר המחבר משרטט, את עיקרי המדרג המוצע. בבסיס הפירמידה של ההוראות הסטטוטוריות נמצא את משבצת חקיקת המשנה המקובלת. משבצת זו לא נדונה במאמר. מעליה, המחבר מאתר שני סוגים של "חוקים לא מושלמים": "מעשי-מינהל-בלבוש-חוק", דוגמת חוק התקציב. מעליהם נמצאים "חוקים-בלבוש-תקנות", שהן תקנות המותקנות מכוח הסמכה מפורשת לקבוע הסדרים ראשוניים. מעל ל"חוקים הלא מושלמים" נמצא את משבצת החוקים. מעמדם של החוקים השונים במסגרת משבצת זו נקבע גם על פי הליכי חקיקתם וגם בהתאם לתוכנם. מבחינה פורמאלית נמצא בתחתית משבצת זו אותם חוקים שהליכי חקיקתם אינם הולמים, כדוגמת חוקי ההסדרים במתכונתם היום. מעליהם נמצא את החוקים "הרגילים". מעליהם נמצא אותם חוקים הנושאים את הכותרת "חוק יסודות ה-", דוגמת חוק יסודות התקציב וחוק יסודות המשפט. מעל משבצת החוקים נמצאת המשבצת החוקתית. בתחתית המשבצת החוקתית מצויים חוקי היסוד שהכנסת מחוקקת מאז שהאסיפה המכוננת הפכה עצמה למחוקק. מעליהם, בראש הפירמידה, נמצאים עקרונות יסוד חוקתיים ומשטריים וזכויות אדם בסיסיות, המהווים את אושיות המדינה, גם אם אינם מצויים בספר החוקים ולא ברשימת חוקי היסוד שלנו. קיומם של עקרונות אלה מצוי כאמור גם בדברי ימיה של הקמת המדינה, גם בספרות המשפטית וגם בהערות רבות של שופטי ושופטות בית המשפט העליון. המשמעות החוקתית של מדרג זה היא הפנמת הרעיון הקובע שחוקי היסוד שנחקקו על ידי הכנסת, לאחר חקיקתו של חוק המעבר, אינם יכולים לפגוע באושיות המדינה ולא לסטות מעקרונות היסוד. לא להפר את זכויות האדם הבסיסיות, לא לפגוע בהן, לא לשחוקן ולא לבטלן. מכאן להסכמתו של המחבר עם דוקטרינת ה"תיקון החוקתי שאינו חוקתי". בסיום, המחבר מציג בקיצור את מקרה הבוחן השני, המהווה דוגמה לחוק שמקומו במשבצת העליונה החוקתית, למרות שלא זכה אפילו לכותרת "חוק יסוד", הלא הוא חוק השבות. זאת לאור הרקע ההיסטורי שלו, עקרונותיו, יעדיו ותכליתו הנטועים עמוק באושיות המדינה ובתכלית המוצהרת להקמתה. חוק המהווה ביטוי להפליה מתקנת שהקהילה הבינלאומית ומוסדות המדינה החליטו לאמץ. החוק שנועד להבטיח בית לאומי לכל יהודי ויהודייה מחד, ושאין בו כל היתר או רשות לפגוע או להפר את השוויון שבין אזרחי ישראל ותושביה, מאידך.